Заявление в защиту неопределенного круга лиц. «публичный интерес», «интересы неопределенного круга лиц» и «государственные интересы» как основания обращения прокурора в суд
ПРОБЛЕМЫ ИСКОВ В ЗАЩИТУ ИНТЕРЕСОВ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО
КРУГА ЛИЦ И ГРУППОВЫХ ИСКОВ
      Изменение и усложнение отношений в сфере гражданского оборота, определяющих нынешнюю российскую действительность, повлекло значительное увеличение обращений в суд за защитой нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. На этом фоне наглядно проявилась необходимость совершенствования процессуального законодательства.
      В связи с многочисленными скандалами на финансовом и фондовом рынках России суды столкнулись с необходимостью разрешения многих десятков тысяч исков однотипного характера к одному и тому же ответчику - финансовой компании, банку о возврате денежных средств. При этом выявилась неспособность суда быстро и эффективно разрешать данные категории гражданских дел. Причины этого различны. Одна из них имеет процессуальный аспект. Имеющийся юридический инструментарий не позволяет обеспечить эффективную защиту интересов всех истцов. Кроме того, на стадии исполнительного производства нарушается принцип справедливости правосудия. Первые взыскатели успевают получить все, а все остальные - практически ничего.
      Очевидно, что в такой ситуации невозможно говорить не только о доступности правосудия, но и вообще о соблюдении конституционного права на судебную защиту.
      В связи с этим особую значимость приобретают проблемы процессуального законодательства по вопросам, связанным с судебной защитой прав большой группы лиц. Одним из путей ее решения является развитие новых институтов в гражданском процессе, таких как иски в защиту неопределенного круга лиц и групповые иски.
      Возможность обращения в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц впервые была предусмотрена в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей». В последствии данная форма исковой защиты была включена в Закон РФ от 18 июля 1995 г. «О рекламе», ФЗ от 5 марта 1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг». Косвенно возможность обращения в суд в защиту неопределенного круга лиц предусмотрена и в ряде других законов. Однако до настоящего времени отсутствуют процессуальные нормы, регламентирующие порядок реализации данной формы исковой защиты.
      Только Федеральным законом от 07.08.2000 г. в ГПК РСФСР в статью 42 внесены изменения, согласно которым предусмотрено право государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в случаях, предусмотренных законом обращаться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц. Но это право не обеспечено процессуальными нормами о порядке разрешения дел о защите интересов неопределенного круга лиц. В связи с этим можно говорить о препятствиях, создаваемых процессуальным законом для реализации норм, содержащихся в материальных законах, и необходимости их устранения.
      При предъявлении иска в защиту интересов неопределенного круга лиц преследуется, в первую очередь, публичный интерес - пресечение противоправной деятельности какой-либо организации в интересах неопределенного круга лиц. Одновременно решение по такому делу создает, так сказать, «базу» для предъявления индивидуальных исков в защиту прав конкретных лиц, пострадавших от этой противоправной деятельности, поскольку в нем устанавливается факт совершения противоправных действий и это решение является обязательным для суда, рассматривающего конкретные иски о возмещении ущерба. Однако непосредственно в деле по иску о защите интересов неопределенного круга лиц вопрос о возмещении ущерба конкретным лицам не решается.
      Конкретная защита интересов большой группы лиц, оказавшихся в одинаковой юридико-фактической ситуации вследствие нарушения их интересов одним и тем же лицом, возможна в рамках такой формы исковой защиты как групповые иски.
      Групповой иск можно рассматривать как разновидность иска о защите интересов неопределенного круга лиц. На момент предъявления группового иска круг лиц, которые имеют однородные требования к ответчику, не определен. Однако к моменту вынесения решения по групповому иску по существу в результате оповещения всех заинтересованных лиц, чьи права нарушены действиями данного ответчика, будет персонифицирован. Соответственно, в судебном акте будет решаться вопрос о правах каждого конкретного лица. При этом предъявление группового иска не лишает заинтересованных лиц права самостоятельно защищать свои права в суде, не присоединяясь к групповому иску.
      Критериями отнесения исков к групповым являются:
      – многочисленность лиц, чьи права нарушены действиями ответчика;
      – использование одного общего способа защиты гражданских прав (в первую очередь, требование о возмещении убытков);
      – однородность предмета и основания требований группы лиц;
      – наличие общего для всех истцов ответчика.
      Кроме того, иск подлежит рассмотрению в качестве группового, если рассмотрение исков в индивидуальном порядке может привести к ущемлению прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц. В случае защиты нарушенных прав инвесторов это может возникнуть на стадии исполнения судебного решения.
      Безусловно, право квалификации заявленных требований в качестве группового иска должно принадлежать судье. В связи с этим может возникнуть вопрос, чем групповой иск отличается от предусмотренной в статье 128 ГПК возможности объединять в одно производство однородные дела различных истцов к одному и тому же ответчику для совместного рассмотрения. Ответ в том, что в этом случае происходит объединение дел, которые уже находятся в производстве суда. Поэтому объединение дел не влечет выявления всего круга лиц, имеющих однородные требования к одному ответчику, как в случае группового иска.
      С этой же точки зрения нельзя согласится с оппонентами института группового иска, которые утверждают, что предусмотренные в действующем гражданско-процессуальном законодательстве институты представительства и институт соучастия позволяют обеспечить защиту общих интересов большой группы лиц.
      Действительно, существующие на сегодняшний день нормы ГПК о соучастии позволяют нескольким истцам предъявлять свои требования к одному и тому же ответчику. Однако реальные проблемы, возникающие в связи с защитой прав и законных интересов групп лиц, в том числе и инвесторов на рынке ценных бумаг и вкладчиков банков, имеют свою специфику. Эта специфика заключается в том, что деятельностью одного и того же ответчика причиняется крупный ущерб огромному числу лиц, и этот ущерб должен быть возмещен, пусть даже не в полном объеме. При применении действующих норм в результате вынесения решения в пользу одного или нескольких лиц получить все, причитающееся по данному решению в стадии исполнительного производства, удастся лишь «первопроходцам». Лица же, подавшие иски позже, оказываются с исполнительными документами, выданными на основании решения, вынесенного в их пользу, в ситуации, когда их требования удовлетворить не удается из-за отсутствия достаточных денежных средств и имущества, в том числе и по причине полного удовлетворения аналогичных требований других лиц, предъявивших свои иски ранее.
      Институты представительства и соучастия позволяют защитить свои права наиболее инициативной, грамотной и материально обеспеченной части пострадавших. Тогда как механизм группового иска создает возможности судебной защиты всех лиц, чьи права нарушены неправомерными действиями ответчика, в том числе лиц, не имеющих необходимых юридических знаний, или лиц, имеющих мелкие требования, по которым каждый отдельный вкладчик или инвестор скорее всего не будет судиться, учитывая те временные и моральные затраты, которые ему придется понести при обращении в суд.
      С другой стороны, представляется, что ведение дел по групповым искам от имени и в интересах всех истцов должен осуществлять один представитель, способный осуществить квалифицированное представительство. Соответственно, представителем по групповым искам могут быть адвокатские и юридические фирмы, общественные организации по защите прав потребителей и инвесторов. При этом, целесообразно ограничение личного участия истцов в деле. Все это будет способствовать надлежащей организации процесса, его динамизму и защите в полном объеме прав истцов. Это соответствует и интересам суда, который будет иметь дело с юристами, а не с отдельными гражданами, не знакомыми с гражданским процессом.
      Институт судебного приказа, глава 111 ГПК, на который также ссылаются оппоненты группового иска, предоставляет возможность каждому отдельному гражданину в отношении должника (финансовой, инвестиционной компании, банка) обратиться в суд с заявлением о выдаче судебного приказа для истребования причитающихся ему денежных сумм. Однако судебным приказом существующие проблемы защиты прав граждан, понесших убытки на финансовом и фондовом рынках, не могут быть решены по следующим причинам.
      Во-первых, судебный приказ может быть в упрощенной форме оспорен должником, что влечет новое рассмотрение дела. Во-вторых, судебный приказ не решает вопросов обеспечения заявленного требования. В-третьих, что наиболее важно, не решаются проблемы исполнения. Остаются проблемы очередности исполнения судебных приказов, возникает ситуация конкуренции приказов, выданных разными судами. Институт судебного приказа наиболее целесообразен для защиты отдельных граждан, но никак не приспособлен для защиты прав значительного числа лиц, имеющих одинаковое требование к одному и тому же ответчику.
      Таким образом, действующий нормативный регламент крайне недостаточен, в силу чего не способен выступить достаточной правовой базой для судебной защиты прав многочисленного круга инвесторов.
      С другой стороны, преимущества группового иска очевидны. Среди них можно выделить следующие:
      1) одновременная защита как публично-правового интереса (пресекается противоправная деятельность ответчика в отношении неопределенного круга лиц), так и частно-правовых интересов (возмещаются убытки или ущерб конкретным гражданам, права которых были нарушены ответчиком);
      2) процедура оповещения позволяет собрать воедино в одном процессе всех инвесторов, имеющих одинаковые требования к одному и тому же ответчику;
      3) учитываются интересы мелких инвесторов. При этом эти лица получат возможность ставить вопрос о несостоятельности ответчика.
      В рамках института группового иска может быть предусмотрено, что при достижении суммы исковых требований истцов по групповому иску определенного предела, в целях защиты интересов всех лиц, пострадавших от противоправных действий ответчика, должен быть рассмотрен вопрос об инициировании дела о банкротстве ответчика, приостановлении производства по групповому иску и передачи дела на рассмотрение арбитражного суда.
      4) исполнение будет производиться одновременно в отношении большинства инвесторов, т.е. исключаются случаи, когда первым взыскателям достается все присужденное, а тем, кто за ними – ничего.
      Таким образом, групповой иск рационален со всех точек зрения:
      для инвесторов – поскольку позволяет рассмотреть в одном процессе требования большой группы лиц, права которых нарушены одним и тем же ответчиком; обеспечивает справедливость удовлетворения в равной степени одинаковых требований;
      для суда – обеспечивает необходимую процессуальную экономию, поскольку в одном процессе рассматривается вопрос о возмещении ущерба в отношении большой группы потерпевших; суду не надо рассматривать множество отдельных гражданских дел, что будет способствовать снижению нагрузки на суды. Представляется, что российские суды располагают судейскими кадрами, способными рассматривать дела данной категории. Тем более, что уже накоплен опыт ведения дел с большим числом лиц, участвующих в процессе, по делам о банкротстве. Групповые иски по своей процессуальной природе сходны с делами о банкротстве.
      Модель группового иска успешно работает уже на протяжении более 150 лет в США, Великобритании и других странах, где она эффективно используется для защиты инвесторов, защиты прав потребителей, при возмещении ущерба, причиненного экологическими правонарушениями населению, и в других подобных случаях.
      С целью решения поставленных вопросов необходимо дополнить действующий ГПК РСФСР соответствующими нормами для установления в гражданском процессуальном законодательстве порядка защиты прав инвесторов посредством группового иска. Необходимость комплексного правового регулирования групповых исков также требует внесения изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве».
      При этом должны быть решены следующие вопросы.
      Установлены критерии квалификации группового иска как защищающего в момент возбуждения большой круг лиц. В каждом конкретном случае обращения в суд судья должен установить, а граждане доказать, что иск направлен на защиту группы лиц.
      Должны быть решены вопросы подсудности группового иска суду по месту нахождения ответчика для наиболее полного объединения требований пострадавших от неправомерных действий ответчика.
      Обязательным юридическим действием в стадии подготовки дела к судебному разбирательству после принятия заявления судьей должна быть публикация в газете либо иная форма информирования всех заинтересованных лиц о возбуждении такого дела в суде, с указанием сторон, заявленного требования, его обоснования, с предложением всем заинтересованным лицам вступить в дело по групповому иску в качестве истцов в течение определенного срока, определяемого судьей, но не менее одного месяца. Целью информирования является определение максимального числа лиц, могущих претендовать на получение присужденного по судебному решению. Тому, кто вообще не желает защищать свои интересы в суде, или тому, кто будет делать это самостоятельно, достаточно просто не откликаться на подобного рода сообщение.
      Принятием мер обеспечения иска гарантируется возможность получения присужденного по будущему судебному решению в случае удовлетворения исковых требований. Поэтому при определении иска как группового судья должен принять меры по обеспечению иска на весь период подготовки дела к судебному разбирательству, выявления возможного круга потерпевших и до вынесения судебного решения. Предлагаются дополнительные меры обеспечения иска, которые в зависимости от поведения ответчика будут более разнообразными и гибкими.
      В связи с внесением изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР в части судебной защиты большой группы лиц, а иными словами – инвесторов, пострадавших от нарушений на финансовом и фондовом рынках, возникает необходимость установления соответствующего порядка исполнения судебных решений, вынесенных в их пользу.
      Предлагается внести дополнения в статью 21 «Приостановление исполнительного производства» Закона об исполнительном производстве. Суть их заключается в том, что исполнительное производство на основании исполнительного документа, выданного на основании судебного решения, вынесенного по иску в пользу лица, которое не было привлечено или отказалось от участия в деле по групповому иску, приостанавливается до рассмотрения дела по групповому иску (в случае нахождения его в производстве). Это необходимо для защиты интересов всех будущих взыскателей, которые только в этом случае будут иметь возможность удовлетворить свои требования, пусть даже частично.
      Таким образом, внесение дополнений в законодательство по вопросу о групповом иске позволит нормативно закрепить механизм защиты в одном судебном процессе и в одном исполнительном производстве интересов всех или большинства пострадавших от действия (бездействия) одного и того же ответчика, что будет реально способствовать повышению доступности и эффективности правосудия.
В гражданском процессе (ст. 46 ГПК) отражена конструкция иска о защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, который является разновидностью группового иска, но не предусматривает возможности защиты персонифицированного круга лиц.
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и граждане в случаях, предусмотренных законом, имеют право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц (ст. 46 ГПК РФ).
Иск в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц представляет собой требование в защиту прав и законных интересов многочисленной группы лиц, общность которой обусловлена наличием одного и того же ответчика, единством заявляемых требований, тождеством предмета и основания заявления, предмета доказывания, а также наличием общего способа защиты судом нарушенных прав; круг лиц, в интересах которых предъявляется иск (заявление), численно и персонально не определен, но является столь многочисленным, что делает невозможным установление и привлечение к участию в деле всех потенциальных истцов (заявителей). Цель иска (заявления) в защиту неопределенного круга лиц состоит в том, чтобы в судебном порядке установить сам факт массового нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц со стороны определенного ответчика. Неопределенность заключается именно в сложности индивидуализировать всех пострадавших
Защита неопределенного круга лиц предполагает отсутствие конкретного выгодоприобретателя по иску и будущему судебному решению, поскольку защищается потенциально большой круг лиц, оказавшихся в одинаковой юридико-фактической ситуации, например лиц, права которых нарушены изданием не соответствующего закону акта органа местного самоуправления. Таким образом, иском о защите неопределенного круга лиц защищается только их общий интерес, интересы отдельных лиц должны защищаться с помощью отдельных исков каждого гражданина, входящего в неопределенный круг лиц.
Косвенные (производные) иски - выделяемые по характеру прямой защиты интереса корпорации (акционерного общества) и косвенной защиты интересов множества ее акционеров.
(Сахнова:учебник)Косвенным называется иск, заявляемый акционером в защиту интересов акционерного общества, всех акционеров, которым опосредованно (не в данном процессе) защищается и интерес акционера, обратившегося в суд.
Например, согласно правилу п. 5 ст. 71 ФЗ «Об акционерных обществах» акционер, владеющий не менее чем одним процентом размещенных обыкновенных акций общества, вправе обратиться в суд с иском к члену совета директоров, единоличному исполнительному органу общества о возмещении убытков, причиненных обществу их виновными действиями (бездействием). Непосредственно таким иском защищаются интересы общества, но опосредованно – также интересы акционера, обратившегося в суд. Только лицо, имеющее собственный материально-правовой интерес, вправе предъявить такой иск. Личный интерес здесь производен от интереса общества, и, не защищая интерес общества, невозможно защитить частный интерес акционера от неправомерных действий. Именно поэтому в одном процессе нельзя защитить косвенный и прямой интерес одновременно.
Именно косвенный иск позволяет взыскивать присужденное в пользу корпорации, т.е. Одновременно в пользу всех участников корпорации, а не отдельных ее участников.
Превентивные иски.
Превентивный иск определяется как иск, опережающий во времени неправомерный акт ответчика, оцениваемый истцом как угрожающий его правам, благам и направленный на предотвращение такого акта. Если потенциальный истец знает, что его праву угрожают, он не должен ждать, когда полностью проявятся негативные действия другой стороны, он должен иметь юридическую возможность предупредить возможное нарушение его прав в судебном порядке.Нарушения еще нет, а есть угроза.
Цель предупредительного иска - организация обоснованного воздействия на ситуацию, которая в противном случае, продолжая самопроизвольно развиваться, приводит к вредным проявлениям и последствиям, потере и умалению блага, охраняемого законом.
Превентивные иски – иски, удовлетворение которых обусловлено поиском баланса интересов. Нет формализованных условий его удовлетворения. Есть лишь угроза нарушения права. Условия его удовлетворения не формализованы – иски о запрете строительтсва, создающего угрозу обрушения соседнего здания.
Примеры: об ограничении дееспособности лица, злоупотребляющего спиртными напитками или наркотическими веществами; СК РФ: Ограничение родительских прав допускается, если оставление ребенка с родителями (одним из них) опасно для ребенка по обстоятельствам, от родителей (одного из них) не зависящим (психическое расстройство или иное хроническое заболевание, стечение тяжелых обстоятельств и другие).
Сложность практического воплощения кроется по большей части в недостаточности материально-правового регулирования: истцу по превентивному иску затруднительно обосновать его обстоятельствами, которые бы имели правовое значение (при отсутствии предположения о нарушении права). Идея превентивного иска пока не нашла должного воплощения в праве; она представляется перспективной с точки зрения развития диспозитивного, гармоничного правосудия и справедливого гражданского процесса.
78. Соотношение понятий «иск» и «элемент иска». Черты, характеризующие и индивидуализирующие иск.
Определив понятие иска в гражданском процессе, как правило, переходят к определению его элементов. Бесспорным в теории признается наличие двух элементов иска: предмета и основания. До сих пор ведутся многочисленные дискуссии по поводу того, что понимать под каждым из этих элементов. Некоторые ученые-процессуалисты прибавляют к предмету и основанию дополнительные элементы: содержание, стороны (субъекты спора), способ защиты и т.д.,
Элементы иска характеризуют его содержание и правовую природу. Иск состоит из двух элементов : предмета и основания. Закон и судебная практика именно этими двумя элементами исчерпывают содержание иска как единого понятия.
Значение элементов иска состоит в том, что они служат средством индивидуализации исков. По предмету и основанию один иск отличается от другого. Предмет и основание иска имеют значение для определения тождества исков. Они помогают конкретизировать обстоятельства по делу и построить защиту против иска.
Предмет иска - это конкретное материально-правовое требование истца к ответчику, возникающее из спорного правоотношения, по поводу которого суд должен вынести решение
Помимо предмета иска, существует так называемый материальный объект спора, которым может быть конкретная вещь, предмет, денежная сумма, подлежащая передаче, взысканию. Материальный объект спора входит в предмет иска. В частности, когда увеличивается или уменьшается размер исковых требований, то изменяется количественная сторона материального объекта спора, а не предмет иска.
Основание иска. Основание иска составляют юридические факты, на которых истец основывает материально-правовое требование к ответчику. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 131 ГПК РФ в исковом заявлении должны быть указаны обстоятельства, на которых истец основывает свое требование к ответчику. Основание иска - это то, из чего истец выводит свои требования к ответчику.
Все юридические факты составляют фактическое основание иска. Юридические факты - это обстоятельства, создающие, изменяющие права и обязанности сторон или же препятствующие возникновению прав и обязанностей. Такими юридическими фактами могут быть: заключение договора, вступление в брак и его регистрация, причинение вреда.
При разрешении вопроса о соотношении понятий "иск" и "элемент иска" неизбежно возникает вопрос: какими признаками должно обладать средство защиты права, именуемое иском, для возникновения и движения гражданского процесса, для достижения процессуального эффекта? Эти признаки будут являться чертами, характеризующими и индивидуализирующими иск, который мы определили как средство защиты права, предполагаемого обратившимся за защитой нарушенным или оспоренным, средство, направленное против предполагаемого нарушителя к суду и основанное на указанном истцом спорном гражданском (в широком смысле) правоотношении.
Из приведенного определения можно вывести основную характерную черту или первый признак иска: предполагаемое истцом существование спорного правоотношения между ним и ответчиком и вытекающего из этого правоотношения требования истца, сформулированного в исковом заявлении и уточненного судом в процессе судебного разбирательства. Помимо того, что правоотношение, являясь характерной чертой иска, должно обладать признаком спорности, оно еще должно быть внесено на рассмотрение суда, оформлено в виде искового заявления, отвечающего требованиям ст. 131 ГПК РФ.
ЗАЩИТА ПРАВ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ
С. КОСТЮКОВ
С. Костюков, заместитель
прокурора Приобского района г. Бийска
Алтайского края.
Современное
законодательство, находящееся в стадии
формирования, не составляет завершенной
системы, характеризуется массой пробелов и
противоречий. Несмотря на эти недостатки,
имеющиеся правовые акты вполне могут
обеспечить стабильный правовой порядок,
стать надежной защитой прав и свобод
граждан. Проблема состоит прежде всего в
сложившейся в обществе практике
неисполнения законов, игнорировании их
требований.
Исполнение законов может
выражаться в виде действий или в форме
принятия правовых актов. Правовые акты
поднадзорных органов, указанных в ч. 1 ст. 21
Закона о прокуратуре, определяют
содержание их правоприменительной
деятельности. Конкретизируя положения
законов, они определяют механизм их
реализации при условии, что в них точно
воспроизводятся буква и дух закона.
Одно из основных средств реагирования на
выявленные нарушения закона - протест
прокурора, который приносится на правовой
акт, противоречащий закону, и выражает
требование прокурора о приведении
правового акта в соответствие с законом
либо его полной или частичной отмене.
Однако не всегда нарушение закона
облекается в форму нормативного либо
индивидуально - правового акта. В этом
случае, установив факты нарушения закона,
прокурор вносит представление в орган или
должностному лицу, компетенция которого
позволяет обеспечить принятие мер по
устранению нарушений закона, причин и
способствующих им условий.
Проводимые
Генеральной прокуратурой, прокуратурами
субъектов Федерации обобщения
общенадзорной практики свидетельствуют о
том, что большая часть протестов и
представлений прокуроров признается
обоснованной. Отклонение протеста либо
отказ в устранении указанных в
представлении нарушений закона
обуславливают необходимость обращения
прокурора в суд с заявлением о признании
противоречащего закону правового акта
недействительным или с жалобой на действия
государственных органов, общественных
организаций и должностных лиц, не
облеченные в форму правового акта, но
являющиеся по своей сути противоправными.
Процедура судебного рассмотрения данной
категории гражданских дел
регламентирована Законом от 27 апреля 1993 г.
"Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан" и
главой 24(1) ГПК, правоприменительная
практика разъяснена Постановлениями
Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г.
"О некоторых вопросах, возникающих при
рассмотрении дел по заявлениям прокуроров
о признании правовых актов противоречащими
закону" и от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении
судами жалоб на неправомерные действия,
нарушающие права и свободы граждан".
Правовыми актами, соответствие которых
закону может проверить суд по заявлению
прокурора, являются принятые федеральными
органами исполнительной власти,
представительными (законодательными) и
исполнительными органами государственной
власти субъектов Федерации, органами
местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их
должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций решения,
содержащие обязательные предписания. Такие
акты могут носить нормативный характер, т.е.
устанавливать правила поведения,
обязательные для неопределенного круга
лиц, рассчитанные на неоднократное
применение, а также индивидуальный
характер, т.е. устанавливать, изменять или
отменять права и обязанности конкретных
лиц.
Дела по заявлениям прокуроров о
признании противоречащими закону правовых
актов, носящих нормативный характер,
рассматриваются как дела, возникающие из
административно - правовых отношений, по
правилам ГПК. При рассмотрении данной
категории дел защищаются однородные права
и интересы неопределенного круга лиц. В
широком смысле эта защита направлена на
обеспечение правового, экономического и
социального благополучия общества.
Возбужденные по заявлению прокурора
гражданские дела в защиту субъективных
прав и интересов конкретных их носителей
рассматриваются в порядке искового
производства (если есть спор о праве
гражданском).
Предъявление прокурором
иска в защиту чужих интересов обусловлено
содержанием его полномочий, перечисленных
в ст. 35 Закона о прокуратуре. Предметом
спора в данном случае выступает
индивидуально - правовой акт, нарушающий
права и свободы определенного круга лиц,
которые, в силу п. 2 ст. 33 ГПК, участвуют в
деле в качестве истцов.
В случае
признания заявленных прокурором
требований суд признает оспариваемый
правовой акт недействительным со дня его
издания.
Нарушение закона не всегда
облечено в форму правового акта. Зачастую
оно выражается в игнорировании обязанными
субъектами правовых предписаний либо в
совершении неправомерных действий,
приводящих к нарушению законных прав и
свобод граждан. В случаях, когда такие
нарушения, защищаемые в порядке
гражданского судопроизводства, касаются
граждан, нуждающихся в поддержке
государства, либо если в силу определенных
причин они не могут самостоятельно
отстаивать в суде свои права или свободы, а
также когда нарушение затрагивает интересы
большого числа граждан, прокурор
предъявляет и поддерживает в суде или
арбитражном суде иск в интересах
пострадавших.
Рассмотрение этой
категории гражданских дел, инициированных
прокурором, производится по общим правилам
искового производства, где прокурор
занимает положение процессуального истца,
а граждане, чьи права нарушены и в чьих
интересах прокурор обратился в суд,
привлекаются к участию в деле в качестве
истцов.
Когда неправомерные действия
нарушают законные права неограниченного
круга субъектов (например, в случае
немотивированного отказа обслуживающих
организаций предоставлять льготы по оплате
жилья и коммунальных услуг,
предусмотренные федеральными законами для
определенных категорий граждан), право
прокурора на предъявление
соответствующего иска законом прямо не
предусмотрено. Это согласуется с
отдельными положениями Закона "О внесении
изменений и дополнений в Гражданский
процессуальный кодекс РСФСР" от 27 октября
1995 г., который раскрыл содержание принципа
состязательности в гражданском процессе. В
частности, от самих заинтересованных лиц
зависит, участвовать им в процессе или нет,
заявлять иск непосредственно или при
процессуальном соучастии с прокурором.
Таким образом, только от волеизъявления
самих субъектов спорных материальных
правоотношений зависит реализация их права
на судебную защиту.
Так, решением
Восточного районного суда г. Бийска
Алтайского края удовлетворены исковые
требования прокурора района о признании
незаконным отказа жилищно -
эксплуатационной организации в
предоставлении льгот по оплате жилья и
коммунальных услуг, предусмотренных ст. 17
Закона "О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации". В подтверждение
нарушения законных прав целой категории
граждан к участию в деле были привлечены в
качестве истцов двое инвалидов,
обратившихся за защитой своих прав в
районную прокуратуру. В резолютивной части
решения суда был признан незаконным отказ
ответчика предоставлять льготы по оплате
жилья и коммунальных услуг в отношении всех
инвалидов, проживающих на территории
данного района, а не только привлеченных к
участию в деле.
Судебная коллегия по
гражданским делам Алтайского краевого
суда, отменяя данное решение, указала, что в
силу п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре в
отношении неопределенного круга лиц
прокурор может обращаться в суд с
заявлением о признании незаконным
правового акта. В случае нарушения прав
конкретных лиц прокурор, в соответствии с п.
3 ст. 35 названного Закона, должен обращаться
в суд с иском о защите прав гражданина (при
наличии спора о праве) или с заявлением,
если обжалуемые действия относятся к сфере
административно - правовых.
Инициирование исков в защиту нарушенных
прав отдельных граждан, учитывая
многочисленность той или иной категории
пострадавших (инвалиды, ветераны и т.п.), -
процедура достаточно длительная. Для
реализации возможности защиты в одном
процессе однородных прав и интересов
неопределенного круга лиц представляется
необходимым прямо предусмотреть в законе
такое право за прокурором. Аналогичная
законодательная конструкция, которая может
быть взята за основу, содержится в ст. 46
Закона "О защите прав потребителей". В ней
определен круг лиц, уполномоченных
предъявлять в суды иски в интересах
неопределенного круга потребителей,
установлены процессуальные предписания,
касающиеся содержания судебного решения,
его обязательности, отдельные вопросы
исполнения решения. В частности, истцами
могут быть службы по защите прав
потребителей органов местного
самоуправления и общественные организации
потребителей. Иски на основе этого Закона
предъявляются в случаях, когда выявлены
нарушения прав потребителей со стороны
изготовителя (исполнителя, продавца), но
неизвестны конкретные потребители, права
которых нарушены.
В данной ситуации суд
лишен возможности определить отношение
лиц, в защиту прав которых заявлен иск, к
предъявленным к ответчику требованиям и
вынесенное решение мотивирует исходя из
соответствия либо несоответствия ситуации
требованиям законодательства.
После
принятия и обнародования судебного решения
в интересах неопределенного круга лиц в суд
могут обратиться отдельные управомоченные
субъекты с требованиями о возмещении
причиненных им незаконными действиями
убытков.
С учетом того, что граждане за
защитой своих прав обращаются в
прокуратуру чаще, чем в иные органы, так как
ее помощь бесплатна и жалобы разрешаются в
короткий срок, необходимость
законодательного регулирования процедуры
инициирования прокурорами гражданских дел
в защиту нарушенных прав неопределенного
круга лиц достаточно актуальна. В этом
праве, которое необходимо предоставить
прокурору, найдет дальнейшее развитие
правозащитная функция прокуратуры.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС
РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 11.06.1964)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О
ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН
РФ от 07.02.1992 N 2300-1
"О ЗАЩИТЕ ПРАВ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ"
ЗАКОН РФ от 27.04.1993 N 4866-1
"ОБ ОБЖАЛОВАНИИ В СУД ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ,
НАРУШАЮЩИХ ПРАВА И
СВОБОДЫ ГРАЖДАН"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.11.1995 N 181-ФЗ
"О
СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 20.07.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.11.1995 N 189-ФЗ
"О
ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В
ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС
РСФСР"
(принят ГД ФС РФ 27.10.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда РФ
от 27.04.1993 N 5
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ,
ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ПО
ЗАЯВЛЕНИЯМ ПРОКУРОРОВ О ПРИЗНАНИИ
ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ
ЗАКОНУ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума
Верховного Суда РФ от 21.12.1993 N 10
"О
РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ЖАЛОБ НА НЕПРАВОМЕРНЫЕ
ДЕЙСТВИЯ, НАРУШАЮЩИЕ
ПРАВА И СВОБОДЫ
ГРАЖДАН"
Законность, N 5, 2000
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
ЗАЩИТА ПРОКУРАТУРОЙ ПРАВ,
СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ
НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ
В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ
Пособие
Москва 2013
УДК 347.962
ББК 67.721-93+67.410.101
А.В. Концевой – раздел 1;
О.Г. Синатрова – § 2.1 раздела 2 (совместно с Е.В. Кремневой);
Е.В. Кремнева
– § 2.2 раздела 2.
Рецензенты:
Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
Т.В. Ашиткова , научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
В пособии рассмотрены вопросы прокурорского деятельности по защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Авторами также кратко раскрывается сущность категорий субъективных прав, свобод и законных интересов, понятие неопределенного круга лиц.
Для прокурорских работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов.
УДК 347.962
ББК 67.721-93+67.410.101
©Академия Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, 2013
Введение
Анализ состояния законности в сфере прав и свобод человека и гражданина по отчетам о работе прокуроров за 2010 и 2011 годы свидетельствует о том, что по-прежнему сохраняется тенденция роста количества нарушений законов, определяющих права и интересы граждан. Если в 2010 г. в указанной сфере прокурорами выявлено 2,5 млн нарушений законов, то в 2011 г. – 2,8 млн. Несмотря на значительные усилия органов прокуратуры по защите трудовых прав граждан и некоторое уменьшение выявленных нарушений в этой области, их количество остается высоким. Многие работодатели продолжают задерживать выдачу заработной платы.
Органы прокуратуры стоят на защите не только субъективных прав граждан, но и общих прав и интересов неопределенного круга лиц. Зачастую нарушаются права граждан на благоприятную среду обитания, на получение достоверной информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии окружающей среды и другие. Наблюдается рост числа нарушений прав потребителей в связи с производством некачественной и фальсифицируемой продукции.
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Она реализуется, в частности, в деятельности органов прокуратуры. Одной из целей прокурорской деятельности является защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», далее – Закон о прокуратуре).
Устранение выявленных прокурорами нарушений происходит преимущественно путем опротестования незаконных правовых актов и внесения представлений об устранении нарушений закона. Прокурорами также применяется такая мера прокурорского реагирования, как обращение в суд с исковым заявлением (заявлением) в порядке гражданского судопроизводства. Прокурорская статистика свидетельствует о том, что данная мера применяется все чаще. В 2010 г. в интересах граждан и неопределенного круга лиц предъявлено в суд 846 660 исков (заявлений),
а в 2011 г. – 938 162. Рост составляет около 100 тыс. обращений прокурора.
Защита прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц как один из видов защиты публичных общественных интересов – относительно новый институт гражданского процесса. Кроме того, в процессуальном законе не содержится понятия неопределенного круга лиц, публичных интересов, что стало причиной появления в теории права различных интерпретаций этой правовой категории. В судебной практике возбуждение производства в защиту прав данной категории граждан зачастую зависит от личного усмотрения судьи, который отказывает в принятии искового заявления, поскольку считает, что оно не относится к искам, защищающим интересы неопределенного круга лиц.
Авторами пособия в 2012 г. проведен опрос в форме анкетирования прокуроров в 15 прокуратурах субъектов Российской Федерации, всего 1092 человека. На вопрос, какое место в системе мер прокурорского реагирования по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц занимает обращение в суд, 79,5% респондентов (868 человек) ответили, что основное.
Обозначенные аспекты обусловливают актуальность данного пособия, целью издания которого является оказание помощи прокурорам в судебной защите прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лиц.
В работе использовано действующее законодательство по состоянию на октябрь 2012 года.
1. Правовое регулирование и организация обеспечения участия прокурора в гражданском процессе, сущность
отдельных правовых категорий
Одним из важнейших направлений прокурорской деятельности является участие прокуроров в рассмотрении дел судами
в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации (ст. 1 Закона о прокуратуре). В соответствии с ч. 2
ст. 4 ГПК РФ в случаях, предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. К числу таких лиц относится и прокурор. Согласно ч. 1
ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Актами организационно-распорядительного характера, в которых непосредственно указывается на участие прокурора в гражданском процессе, включая защиту прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лица, являются: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе»; приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 12.10.2007 № 167 «Об организации взаимодействия территориальных и транспортных прокуроров при реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе»; приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»; приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 19.01.2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов».
Вопросы организации участия прокурора в гражданском процессе отражены также в информационном письме заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 27.01.2003
№ 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
Наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере обеспечения законности является прокурорский надзор за исполнением законов, который направлен также на защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и публичных интересов. Актуальность этого направления деятельности прокурора подчеркивается в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» одним из основных направлений прокурорской деятельности является надзор за законностью правовых актов.
Пунктом 3 этого приказа всем прокурорам предписывается осуществлять надзор за законностью правовых актов, издаваемых исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, независимо от поступления информации о нарушениях законности.
Пунктом 4.2 указанного приказа установлено, что при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты необходимо руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт,
в случае его отклонения – в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.
Обращения в суд предполагаются и в случае несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом.
Таким образом, обращения в суд в качестве меры прокурорского реагирования являются реализацией результатов проверок, проводимых в порядке «общего надзора», и предусматриваются целым рядом приказов Генерального прокурора Российской Федерации.
Не является исключением упомянутый приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2012 № 181, по смыслу которого подготовка проекта иска (заявления) и обеспечение направления его в суд является обязанностью структурного подразделения прокуратуры, осуществляющего надзор за исполнением законов. Участие в рассмотрении судами первой, апелляционной, кассационной, надзорной инстанции дел, возбужденных по искам (заявлениям) прокуроров, возлагается на структурное подразделение прокуратуры, обеспечивающее участие прокуроров в гражданском процессе.
Приказом также предусмотрено, что участвующие в гражданском процессе прокуроры, в том числе в делах по защите интересов неопределенного круга лиц, обязаны строить работу по поддержанию в судах исков (заявлений) в тесном взаимодействии с подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и иных приравненных к ним прокуратур, подготовившими проект иска (заявления) и обеспечившими его направление в суд.
Необходимо обязательное предварительное согласование исков (заявлений), подготовленных структурными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и иных приравненных к ним прокуратур, со структурными подразделениями, обеспечивающими участие прокуроров в гражданском процессе.
На основании положений приказа в городских, районных, специализированных прокуратурах проекты исков (заявлений) в суд, подготовленные по выявленным в ходе проверок нарушениям, следует согласовать с заместителями (помощниками) прокурора, осуществляющими по распределению обязанностей деятельность по обеспечению участия в гражданском процессе. При необходимости доработки проекта иска (заявления) заместитель (помощник) прокурора предлагает инициатору обращения в суд представить дополнительные материалы и доказательства, затем проект иска (заявления) визируется.
Важными вопросами исковой работы прокурора является подготовительная деятельность после получения информации о нарушении закона. К основным источникам информации о нарушениях прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц относятся:
заявления и жалобы граждан, общественных организаций;
сообщения средств массовой информации;
материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел;
материалы и решения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
информация государственных органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований, контролирующих органов.
В первую очередь указанные источники информации касаются прокуроров, инициирующих иски (заявления).
По данным опроса основным поводом для обращения прокурора в суд для защиты прав неопределенного круга лиц являются результаты проведенных проверок исполнения законов, поступающих в прокуратуру сообщений о нарушениях закона. 78,2% прокуроров, участвующих в анкетировании, поводом для обращения прокурора в суд назвали результаты прокурорских проверок. На вопрос анкеты, какие обстоятельства оказали влияние на выбор такой меры реагирования, как обращение в суд, 85,3% прокуроров указали на невозможность устранения нарушения путем опротестования или внесения представления.
Обращение граждан является важным источником получения информации, результатом которой может стать выявление правонарушений, в том числе затрагивающих права и законные интересы неопределенного круга лиц.
Данные статистики свидетельствуют о ежегодном увеличении их количества. Отсюда вытекает важность правильной организации работы в органах прокуратуры с обращениями граждан, внимательного отношения к их проверке и принятию законных мер по выявленным нарушениям.
Представляется необходимым отметить большое значение для практической деятельности приказа Генерального прокурора РФ от 30.01.2013 № 45 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации». Инструкция устанавливает общие принципы и подходы в вопросах рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации.
Работа по рассмотрению и разрешению обращений должна быть направлена на решение задач по обеспечению защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка. Каждое обращение должно получить объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре (учреждении), к компетенции которой относится решение вопроса.
Примером оперативного прокурорского реагирования служит положительный опыт работы прокуратуры Чамзинского района Республики Мордовия. Проанализировав результаты проверки соблюдения законодательства в сфере безопасности дорожного движения, прокурор направил в суд заявление о прекращении действия права на управление транспортными средствами в отношении лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией. В обоснование своих требований он указал, что при наличии таких заболеваний они не вправе осуществлять деятельность, связанную с источником повышенной опасности. Судом требования прокурора удовлетворены, гражданам: Арт., Забар., Арин. запрещено управление транспортными средствами до отмены медицинских противопоказаний.
Полнота проведенной проверки является основой для установления всех фактических обстоятельств дела, имеющих правовое значение для правильного разрешения заявленных требований. Неисполнение этого правила приводит к отрицательному результату.
Так, решением Кочкуровского районного суда Республики Мордовия от 24.02.2011 обоснованно отказано в удовлетворении заявления прокурора этого района в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации Семилейского сельского поселения Кочкуровского муниципального района и о возложении обязанности провести работы по обеспечению освещения автодороги, расположенной по ул. Пугачева в с. Семилей. В ходе рассмотрения дела не нашли своего подтверждения доводы прокурора района о том, что спорный участок грунтовой дороги является автодорогой и подлежит освещению.
Если бы в ходе проверки максимально полно были выяснены такие вопросы, как сущность (содержание) нарушения, причины и условия, способствующие их совершению, а также установлены все лица, допустившие нарушения закона, то прокурору не пришлось бы обращаться в суд с необоснованным иском.
Полученная прокурорами информация подлежит тщательному анализу и обобщению, позволяющему оценить реальное состояние законности и определить перечень необходимых мероприятий, способствующих устранению выявленных нарушений.
Важным с точки зрения эффективности обращения прокурора в суд является правильная квалификация наличия нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также точное определение критериев использования полномочия на обращение в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, позволяющих в конкретной ситуации выделить данную меру прокурорского реагирования в качестве приоритетной из числа иных возможных средств.
Для достижения поставленных целей и требуемой полноты проверок прокурорские работники проводят исследование документации поднадзорных органов, знакомятся с актами проверок, осуществленными этими органами, актами инвентаризаций и ревизий, с постановлениями и предписаниями, статистической отчетностью, отбирают письменные и устные объяснения от должностных лиц этих органов. При необходимости и для наиболее полного исследования могут привлекаться специалисты в той или иной области знаний.
Лишь в одном случае прокурор в целях защиты публичных интересов вправе начать проверку, не дожидаясь поступления к нему информации. Речь идет о проверке законности издаваемых нормативных правовых актов.
Имеющиеся особенности в оформлении исков (заявлений) и участии прокурора в указанных делах обусловлены спецификой норм ГПК РФ.
После получения необходимой информации, позволяющей обеспечить выявление фактов нарушений закона и соответственно создать условия для их последующего устранения, прокурору надлежит дать оценку полученным материалам и принять решение о мерах, необходимых для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
До предъявления иска (заявления) прокурорам необходимо требовать от органов государственной власти и местного самоуправления и других уполномоченных лиц принятия мер, направленных на устранение нарушений прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, с указанием конкретного срока, до истечения которого должны быть приняты соответствующие меры.
Одной из форм подготовки к участию прокурора в гражданском процессе по защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц является обобщение практики рассмотрения обращений территориальных прокуроров с исками (заявлениями) в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Данные обобщения на первом этапе целесообразно проводить на основе анализа статистики, докладных записок территориальных прокуратур, копий представленных исков и заявлений, а также копий постановлений судов.
Необходимо обращать внимание на факты отказов в принятии заявлений, возращения их прокурору, случаи нарушений правил подсудности.
Кроме того, следует проанализировать не только процессуальные причины отказов в принятии заявлений, но и учесть, какие материально-правовые требования были заявлены в соответствующих исках с целью активизации данной работы в следующем полугодии, году.
В обобщении необходимо указывать наряду с необоснованными исками (заявлениями) факты процессуальных нарушений со стороны судов, если они были установлены судом вышестоящей инстанции.
При обращении с иском (заявлением) в суд прокурором должен быть соблюден соответствующий порядок его предъявления, предусмотренный действующим законодательством. Процессуально-правовыми последствиями его несоблюдения могут быть оставление заявления без движения (ст. 136 ГПК РФ) и возращение заявления (ст. 135 ГПК РФ).
Гражданское процессуальное законодательство помимо общих требований, предъявляемых к форме и содержанию искового заявления (ст. 131 ГПК РФ), предписывает:
определить подведомственность и подсудность дела;
определить круг лиц, которые будут выступать в качестве истца и ответчика по делу, а также иных заинтересованных лиц в исходе дела;
определить условия, необходимые для осуществления права на иск;
определить круг доказательств, подтверждающих основание иска;
составить исковое заявление, соблюдая все процессуальные требования.
Тщательная подготовка прокурором к судебному разбирательству позволяет суду разрешить дело в установленные процессуальным законом сроки.
При подготовке и оформлении исков (заявлений) в суд прокурор обязан обеспечить полноту и аргументацию их содержания. Ему надлежит представлять все необходимые и исчерпывающие доказательства. При определении круга доказательств прокурор может использовать предусмотренные ГПК РФ средства доказывания, учитывая правила о допустимости и относимости доказательств. Прокурор должен отразить в исковом заявлении (заявлении) не только фактические, но и правовые основания, т.е. сослаться на конкретные нормы материального и процессуального права.
На наш взгляд, помощники прокуроров городов (районов), реализующие полномочия по участию в гражданском судопроизводстве, должны вести собственную систематизацию законодательства, четко следить за изменениями действующего законодательства и судебной практики. Во многих прокуратурах деятельность по систематизации законодательства поручается помощнику прокурора, в чьи служебные обязанности входит обеспечение участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
Другим фактором, оказывающим влияние на эффективность организации обеспечения деятельности прокурора в рассмотрении гражданских дел судами, является своевременное извещение прокурора города (района) судебными органами или судьей единолично о назначенных к слушанию гражданских делах с его участием.
В соответствии с положениями ст. 113 ГПК РФ прокурор извещается или вызывается в суд согласно общему порядку (глава 10 ГПК РФ), предусмотренному для лиц, участвующих в деле. Судебные извещения и вызовы должны быть вручены с таким расчетом, чтобы указанные лица, а также прокурор имели достаточный срок для подготовки к делу и явки в суд.
К исковому заявлению, направляемому прокурором в суд, приобщаются все необходимые документы, которые могут потребоваться в суде, чтобы по причине отсутствия одного из них рассмотрение дела не было отложено, так как исковое заявление должно соответствовать всем требованиям гражданского процессуального законодательства. Исковое заявление прокурора должно быть направлено в суд с копиями по числу ответчиков.
Прокурор, участвующий в гражданском процессе, является самостоятельным процессуальным лицом. При расхождении его позиции с требованиями искового заявления ему следует согласовать свою позицию с мнением прокурора, подписавшего исковое заявление, предоставляя мотивированную аргументацию в письменном виде.
В связи с отсутствием права истребовать материалы гражданских дел из суда участвующим в деле прокурорам необходимо принимать меры к формированию наблюдательных производств, в которых должны содержаться подробное заключение прокурора по делу и копии наиболее важных процессуальных документов (исковых заявлений, отзывов на них, правоустанавливающих документов, протоколов заседаний, апелляционных и кассационных представлений, жалоб, возражений на иски, отзывов на них, решений, определений, постановлений судов по делу и других документов). Необходимо обеспечить изучение судебных актов по гражданских делам, рассмотренным с участием прокурора, в сроки, предусмотренные ст. 321, 338 ГПК РФ.
Генеральная прокуратура Российской Федерации ориентирует прокуроров своевременно реагировать на допущенные судом ошибки. На незаконные и необоснованные судебные постановления по делам, указанным в ст. 45 ГПК РФ, необходимо приносить апелляционные и кассационные представления по основаниям, предусмотренным ст. 320, 336 ГПК РФ, независимо от того, участвовал ли прокурор в рассмотрении дела. Копии кассационных и апелляционных представлений надлежит своевременно направлять вышестоящему прокурору.
Прокурорам, обеспечивающим участие в гражданском процессе, следует контролировать результаты рассмотрения апелляционных и кассационных представлений и жалоб вышестоящими судебными инстанциями. В случаях отклонения представлений либо отмены судебных решений без представления прокурора направлять в отдел по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе информацию о причинах допущенных ошибок, а при наличии оснований для пересмотра вступившего в законную силу постановления суда по делу, рассмотренному с участием прокурора, направлять в прокуратуры субъектов Российской Федерации представление о принесении представления в порядке надзора с приложением наблюдательного производства.
Прокуроры также должны систематически анализировать и обобщать свою практику предъявления исков (заявлений) и участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских дел, практику внесения апелляционных и кассационных представлений.
Как отмечалось ранее процессуальный закон предоставляет прокурору право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
В теории субъективные права определяются как возможное (дозволенное) поведение участников правоотношения. Дозволительный способ правового регулирования, основу которого составляют права, свободы и законные интересы, занимает решающую роль в механизме законодательного регулирования.
В правовом государстве права, свободы и законные интересы граждан образуют самостоятельный правовой и социальный институт, призванный служить средством доступа человека к духовным и материальным благам, средством реализации личных интересов.
Права человека (субъективное право) – это охраняемая законом мера дозволенного юридически возможного поведения, направленная на удовлетворение интересов человека. Существование субъективного права не обходится без обеспечительного механизма – обязанного поведения. Права человека связаны с юридическими обязанностями других участников правоотношений и возможностью защиты со стороны компетентных органов.
В соответствии со ст. 45 Конституции Российской Федерации государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.
Селиванова О.Ю. отмечает, что субъективное право может существовать и без обязанного поведения управомоченной стороны как определенная возможность субъекта. Но его сущность выражается в том, что эта возможность реализуется в конкретных юридических действиях сторон и с помощью определенных средств и способов 1 .
Субъективное право влияет на поведение обязанных субъектов. Такое поведение служит механизмом реализации субъективного права.
По мнению большинства ученых, свобода, будучи менее определенной в правовых предписаниях, предоставляет личности тот же объем полномочий, что и субъективное право. В Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина объединены в главе 2. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23), каждому гарантируется свобода совести, свободы вероисповедания (ст. 28).
Тем не менее законодатель одинаково употребляет термины и «права граждан», и «свободы граждан». В юридической литературе предпринимаются попытки найти отличия между этими категориями. Например, считается, что субъективная возможность что-либо делать, совершать в своих интересах – это право, а свобода независимость, отсутствие ограничений и стеснений. Так, каждый имеет право на образование, т.е. вправе предпринимать все для получения образования. Статья 37 Конституции Российской Федерации указывает на отсутствие ограничений в выборе рода деятельности и профессии.
Законные интересы являются одной из наиболее распространенных форм реализации потребностей и запросов человека. Они не всегда прямо определены в законе или ином нормативном правовом акте. Когда интересы прямо определены в законе или подзаконном акте и имеется указание об их охране, совершенно очевидно, что это законные интересы. Споры по данному вопросу могут возникать в случаях отсутствия нормативного регулирования порядка реализации потребностей человека. В Российской Федерации принимается огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих разнородные социальные процессы. Однако законодатель не всегда успевает закрепить появляющиеся новые общественные и индивидуальные возможности и интересы. Они хотя и не получали конкретного отражения в нормах права, но соответствуют смыслу и принципам уже существующего, применяются по аналогии.
Анализ прокурорской и судебной практики свидетельствует о том, что прокуроры выступают в защиту таких интересов граждан и неопределенного круга лиц, которые прямо отражены в нормативных правовых актах. Такая позиция прокуроров представляется обоснованной, поскольку для реализации и защиты законных интересов необходимо обосновывать правомерность и законность интересов лица и выдвигаемых в соответствии с ними требований.
Доказывание законности интересов только на основе их непротиворечия сущности и принципам права представляется недостаточным не только для обращения прокурора в суд, но и для решения задач прокуратуры.
Законный интерес представляет собой стремление лица пользоваться определенными социальными благами, в некоторых случаях обращаться к государственным и иным компетентным органами за защитой не противоречащих закону интересов. Эти возможности гарантируются государством в виде юридических норм, отраженных в законодательных актах, вытекающих из общего смысла этих актов.
Сущность законного интереса определяется следующими признаками: 1) существование интереса состоит в том, что заинтересованное лицо всегда стремится к обладанию благом, способным удовлетворить его потребность; 2) стремление к получению блага должно соответствовать действующему законодательству, смыслу нормативных предписаний; 3) благо, которого добивается лицо, не должно быть противоправным, иначе интерес не будет считаться законным; 4) законный интерес гарантирован в меньшей степени, чем субъективное право, однако он подлежит правовой охране и защите.
Существование законных интересов наряду с субъективными правами обусловлено экономическими причинами. Из материальных потребностей людей вытекают те законные интересы, которые нельзя обеспечить так, как субъективные права, которые прямо определяются в законе.
Перечисленные виды дозволений (права, свободы, законные интересы) составляют важнейшие правовые средства доступа человека к духовным и материальным благам, подлежащим защите органами государства, в том числе прокурорами. Поэтому, по нашему мнению, разграничение указанных категорий имеет значение и для прокурорской деятельности. Субъективные права, выступая основой дозволительного способа правового регулирования и обладая прямым действием, требуют меньше усилий у прокурора при их защите в суде, чем отстаивание интересов неопределенного круга лиц. Не случайно на вопрос в анкете, считает те ли Вы необходимым увеличить процессуальный срок для обращения прокурора в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц, 72,8% респондентов ответили утвердительно.
Несмотря на это, правоприменители руководствуются определением, выработанным судебной практикой. Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации, под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела (см. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 г.) 1 .
К таким делам о защите прав неопределенного круга лиц относятся, в частности, дела: о запрете деятельности, приносящей вред окружающей среде; защите прав и интересов неопределенного круга лиц потребителей; приостановлении либо прекращении определенных видов деятельности; признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Между тем приведенный перечень категорий дел является далеко не полным.
Кроме того, судебная и прокурорская практика свидетельствует – данное понятие неопределенного круга лиц является недостаточно ясным и полным, продолжает вызывать затруднения в правоприменении как у судей, так и у прокуроров.
Немало примеров, когда суд отказывает в принятии искового заявления прокурора, поскольку, по его мнению, требование прокурора не направлено на защиту неопределенного круга лиц.
Так, определением судьи Кологривского районного суда Костромской области от 18 декабря 2008 г. прокурору Кологривского района отказано в принятии искового заявления. В своем определении судья указала, что иск к администрации Кологривского муниципального района фактически предъявлен прокурором в интересах Илешевской школы, а согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор не наделен правом обращаться в суд в защиту интересов юридических лиц. Кроме того, данное исковое заявление не относится к заявлениям в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Прокурором области было направлено представление в областной суд, который установил, что, отказывая прокурору в принятии искового заявления, судья пришла к необоснованному выводу о том, что заявление не относится к категории заявлений, направленных в защиту прав, свобод законных интересов неопределенного круга лиц. Она сочла, что численность школьников и дошкольников образовательного учреждения строго определена, предъявленный иск не затрагивает интересы неопределенного круга лиц, а лишь интересы юридического лица.
Областной суд не согласился с позицией судьи. Судебная коллегия по гражданским делам пришла к выводу, что заявление прокурора предъявлено в интересах неопределенного круга лиц, поскольку его требования направлены, прежде всего, на профилактику безопасного пребывания людей в общеобразовательном учреждении и заявлены не только в интересах несовершеннолетних, преподавателей, но и посетителей школы, круг которых определить невозможно. Определение судьи Кологривского районного суда было отменено. В Верховном Суде Российской Федерации данный судебный акт не обжаловался.
Имеют место судебные ошибки в части установления прав лиц из неопределенного круга.
Судья Кадуйского районного суда Волгоградской области, отказывая прокурору в принятии иска, исходил из того, что это обращение не относится к категории заявлений, направленных в защиту прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лиц. Численность школьников и дошкольников образовательного учреждения строго определена, не является неопределенным и число других лиц, посещающих школу. Права, свободы и интересы несовершеннолетних защищают их законные представители. Родители могут принимать меры к предупреждению нарушений прав ребенка, могут требовать восстановления нарушенного права ребенка, могут выступать от имени несовершеннолетних в суде.
Однако Волгоградский областной суд не поддержал районный суд. По его мнению, довод прокурора о том, что иск предъявлен в интересах неопределенного круга лиц, является обоснованным, поскольку заявленные требования направлены прежде всего на защиту безопасного пребывания людей в общеобразовательном учреждении. Деятельность медицинских кабинетов, имеющихся в школе, связана с профилактическими мероприятиями, в том числе санитарно-эпидемиологического характера, в связи с чем круг лиц, чьи права и законные интересы в сфере охраны жизни и здоровья могут быть нарушены, представляется неопределенным. В вышестоящий суд судебные постановления не обжаловались.
Цель иска в защиту интересов неопределенного круга лиц – признание действий ответчика (продавца, изготовителя, предприятия, нарушающего экологические правила, и др.) противоправными в отношении «всех» лиц (потребителей, заключивших договор, имеющих намерение заключить договор, лиц, пострадавших в результате экологического нарушения, и т.п.), пресечение действий ответчика. Кроме того, исками в защиту интересов неопределенного круга лиц предотвращается вынесение разных решений по связанным между собой делам. Достигается также оперативность рассмотрения дела, поскольку суду не надо устанавливать персональный состав круга лиц, затягивая рассмотрение дела. Состав неопределенного круга лиц процессуального значения не имеет даже в тех случаях, когда круг лиц может быть персонифицирован.
В юридической литературе отмечаются следующие квалифицирующие признаки неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве: 1) многочисленность группы лиц, которая делает невозможным установление и привлечение в процесс потенциальных истцов; 2) наличие общих вопросов права или факта для группы лиц; 3) совпадение требований истцов и основания иска; 4) наличие общего ответчика (соответчиков) и способа защиты права в суде; 5) защита публичного (общественного) интереса как группового без неперсонифицированных материально-правовых требований; 6) возможность защиты определенно многочисленной группы без соучастия.
Важное значение для правоприменительной практики имеет понятие неопределенного круга лиц, о котором идет речь в Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее - ГПК). Так, п. 2 ст. 4 ГПК предусматривает, что в случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В п. 1 ст. 45 ГПК, посвященной участию в деле прокурора, устанавливается, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов, в частности, неопределенного круга лиц. При этом, как следует из п. 3 ст. 391.9 ГПК, законные интересы неопределенного круга лиц представляют собой разновидность публичных интересов. Пункт 3 ст. 131 ГПК конкретизирует требования, предъявляемые к содержанию искового заявления, предъявляемого прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Между тем легального определения понятия "неопределенный круг лиц" в российском законодательстве не содержится, что вызывает существенные затруднения в правоприменительной практике. В порядке судебного толкования в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 года (далее - Обзор) разъясняется, что "под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела" (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 11. С. 27). Однако такое определение представляется не вполне удачным, в частности потому, что в нем содержатся правовая и грамматическая неточности.
Правовая неточность состоит в том, что ГПК не предусматривает возможности привлечения к участию в деле в качестве истцов ни, как выразился Верховный Суд РФ, круга лиц, ни отдельных лиц. Привлечены в качестве участвующих в деле лиц могут быть лишь соответчики (ч. 2 п. 3 ст. 40 ГПК), а также третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора (п. 1 ст. 43 ГПК).
В связи с отмеченной правовой неточностью не имеет существенного значения упоминавшаяся выше грамматическая неточность, но тем не менее представляется целесообразным обратить на нее внимание. Она заключается в том, что Верховный Суд, конечно, хотел сказать не "...такой круг лиц, который (здесь и далее выделено мной - А.Э.) невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них...", а "...круг таких лиц, которых невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них...".
В административной практике также было сделано предложение по вопросу о понятии "неопределенный круг лиц" применительно к законодательству о рекламе. Так, в письме Федеральной антимонопольной службы от 5 апреля 2007 г. N АЦ/4624 (далее - письмо) в ответ на обращение Федеральной налоговой службы по вопросу о понятии "неопределенный круг лиц", применяемом в законодательстве Российской Федерации о рекламе, сообщается, что в ст. 3 Федерального закона от 13 марта 2006 г. "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) под неопределенным кругом лиц понимаются те лица, которые не могут быть заранее определены в качестве получателя рекламной информации и конкретной стороны правоотношения, возникающего по поводу реализации объекта рекламирования.
Как указывается далее в письме, такой признак рекламной информации, как предназначенность ее для неопределенного круга лиц, означает отсутствие в рекламе указания о неком лице или лицах, для которых реклама создана и на восприятие которых реклама направлена. В качестве примера распространения информации о лице, товаре, услуге среди неопределенного круга лиц в письме приводится распространение сувенирной продукции с логотипом организации в качестве подарков, поскольку, как поясняется в письме, заранее невозможно определить всех лиц, для которых такая информация будет доведена.
Собственно говоря, понятие неопределенного круга лиц, о котором идет речь в письме и Законе о рекламе, совпадает с понятием неопределенного круга лиц в смысле п. 1 ст. 437 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК), где предусматривается, что реклама и иные предложения, адресованные неопределенному кругу лиц, рассматриваются как приглашение делать оферты, если иное прямо не указано в предложении.
Конечно, понятия неопределенного круга лиц в смысле гражданско-процессуального и гражданского права - это принципиально разные понятия. В первом случае это лица, в защиту интересов которых производится обращение в суд, а во втором - лица, к которым адресовано обращение (предложение о заключении договора). Однако сопоставление сделанных в Обзоре и письме разъяснений показывает, что общим в них является представление о неопределенном круге лиц как о некой множественности субъектов, индивидуально-определенный состав которой невозможно определить заранее. Индивидуально-определенным может считаться лишь поименный состав такой множественности, поскольку согласно общему правилу п. 1 ст. 19 ГК гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем.
Примеры отдельных видов исков в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц можно найти в законах, которые предоставляют ряду органов право предъявлять такие иски.
Так, например, ст. 46 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей" управомочивает орган государственного надзора, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей предъявлять иски о прекращении противоправных действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) в отношении неопределенного круга потребителей; согласно подп. 5 п. 3 ст. 23 Федерального закона от 27 июля 2006 г. "О персональных данных" уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных (Роскомнадзор) вправе обращаться в суд с исковыми заявлениями в защиту прав субъектов персональных данных, в том числе в защиту прав неопределенного круга таких субъектов; в соответствии с п. 6 ст. 63 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. "Об инвестиционных фондах" компенсационный фонд вправе предъявлять иски о защите прав и законных интересов неопределенного круга инвесторов - физических лиц; ст. 19 Федерального закона от 5 марта 1999 г. "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предоставляет федеральному компенсационному фонду право на предъявление исков о защите прав и законных интересов неопределенного круга инвесторов - физических лиц; несомненно, защиту интересов неопределенного круга лиц предполагает подп. 2 п. 1 ст. 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", который наделяет главных государственных санитарных врачей и их заместителей полномочием предъявлять иски в суд и арбитражный суд в случае нарушения санитарного законодательства, и др. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту любых прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц любого вида, включая указанные выше.
Как указывалось выше, отсутствие легального определения понятия "неопределенный круг лиц" вызывает существенные затруднения в правоприменительной практике. Так, например, определением судьи районного суда прокурору того же района было отказано в принятии искового заявления. В судебном определении указывалось, что иск к администрации муниципального района фактически предъявлен прокурором в интересах одной из школ этого района, а согласно ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор не наделен правом обращаться в суд в защиту интересов юридических лиц. Как пояснялось в определении, поскольку численность школьников и дошкольников образовательного учреждения строго определена, предъявленный иск не затрагивает интересы неопределенного круга лиц, а лишь интересы юридического лица.
Однако в результате рассмотрения представления прокурора областной суд не согласился с выводом судьи районного суда о том, что заявление не относится к категории заявлений, направленных в защиту прав, свобод законных интересов неопределенного круга лиц. Областной суд, отменяя определение судьи районного суда, указал, что заявление прокурора предъявлено в интересах неопределенного круга лиц, поскольку его требования направлены прежде всего на профилактику безопасного пребывания людей в общеобразовательном учреждении и заявлены не только в интересах несовершеннолетних, преподавателей, но и посетителей школы, круг которых определить невозможно.
В другом деле судья районного суда, отказывая прокурору в принятии искового заявления, исходил из того, что это обращение не относится к категории заявлений, направленных в защиту прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лиц. Судья счел, что численность школьников и дошкольников образовательного учреждения строго определена, не является неопределенным и число других лиц, посещающих школу, а права, свободы и интересы несовершеннолетних защищают их родители (законные представители), которые могут принимать меры к предупреждению нарушений прав ребенка, требовать восстановления нарушенного права ребенка и выступать от имени несовершеннолетних в суде. Однако областной суд не поддержал районный суд, сочтя довод прокурора о том, что иск предъявлен в интересах неопределенного круга лиц, обоснованным, поскольку заявленные в нем требования направлены прежде всего на защиту безопасного пребывания людей в общеобразовательном учреждении (см.: Насонов Ю.Г. и др. Защита прокуратурой прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском процессе: Пособие / Акад. Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. М., 2013. С. 16 - 17).
С итоговыми выводами областных судов в приведенных примерах можно вполне согласиться, однако их мотивировка представляется не вполне точной. В первую очередь следовало принять во внимание, что школа является образовательной организацией, которая по характеру своей деятельности обязана оказывать образовательные услуги каждому, кто обратится к ней с соблюдением установленного нормативными актами порядка. Предельная общая численность обучающихся в конкретной образовательной организации не предопределяет ни действительную общую численность таких обучающихся, ни их персональный состав. Оба эти элемента могут измениться в любой, произвольно взятый, момент времени в результате поступления обучающегося в образовательную организацию или отчисления из нее. Поэтому иск в защиту прав и законных интересов обучающихся в конкретной образовательной организации всегда представляет собой иск в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Изложенное позволяет предложить следующее определение понятия "неопределенный круг лиц" в целях применения ст. ст. 4, 45 - 47, 131 ГПК: под неопределенным кругом лиц в указанных нормах следует понимать такую множественность участников соответствующих материальных правоотношений, в которой невозможно заранее предвидеть ее поименный состав применительно к любому отдельно взятому моменту времени.