Власть как главное орудие государственного управления. Государственно-управленческие отношения (внутри аппаратные)
В системе коммуникаций
Управленческие отношения как типовое понятие
Проблемы, тенденции упорядочения и демократизации государственно-управленческих отношений
Коммуникации, как уже отмечалось, реализуются одновременно через содержание и отношения, причем последние являются важнейшим, определяющим компонентом. Одними официальными предписаниями, объективной аргументацией процесс взаимодействия и управления в целом не поставить на должную высоту. К примеру, за руководителем, которого уважают, принимают за образец, сотрудники идут охотно. Недоверие осложняет или сводит на нет коммуникативный процесс. В связи с этим неизбежно встает вопрос о нормах и принципах взаимоотношений руководителей и исполнителей, всех служащих, в целом - об управленческих отношениях.
Раскрывая сущность управленческих отношений, отметим их универсальность. Они возникают в любой сфере жизнедеятельности людей, ими поддерживается социальный порядок, координируется, регулируется жизнедеятельный процесс взаимодействия людей.
Управленческие отношения - это всегда целенаправленные, осознанные, волевые отношения, ибо их суть - управляющие воздействия.
По методам воздействия они проявляются как принуждение и убеждения. Принуждение - властная мотивация деятельности людей; убеждение - эмоциональная мотивация, воздействие на чувство, сознание.
Управленческие отношения базируются на определенном способе производства, экономическом базисе и политической надстройке. Развиваются вместе с обществом, как его важнейшее проявление. Их имманентное свойство - определенная объективация. Потребности, интересы, склонности - это не продукт каких-то абстрактных условий, действия стихийных сил. Поддерживая методологию ранжирования потребностей польского социолога Е. Вятра1, заметим: если первичные потребности имеют естественный характер, не зависящий от группового сознания, то вторичные потребности вытекают из формирования определенного типа сознания. Это результат того, как человеку удается взаимодействовать с совершено конкретной окружающей средой - общественной, природной, и насколько эта среда дает ему простор проявить свою индивидуальность и социальность, т.е. взаимодействовать с другими людьми.
Управленческие отношения - сознательные, устойчивые, властные отношения, складывающиеся между людьми, социальными группами, организациями, органами власти и населением в процессе упорядочения общественной деятельности. Совокупность организационных связей, официальных и неофициальных отношений, служебных и личностных взаимодействий и создает собственно коммуникативный процесс. Попытаемся осмыслить и систематизировать отношения, возникающие в системе государственной власти.
1. В сущности своей управленческие отношения всегда предметные (по поводу получения и использования информации); функциональные (по поводу исполнения служебных обязанностей); субординационные, субъектно-объектные (по поводу реализации «распоряжения-исполнения»).
2. Если взять за показатель направленность управленческих отношений, то следует различать публично-властные и внутрисистемные (ведомственные, межведомственные, межорганизационные, внутриорганизационные).
3. Публично-властные отношения по источнику властных полномочий можно классифицировать на основе предложенной М. Вебером методологии, т.е. в соответствии с тремя типами легитимности власти, на:
Управленческие отношения с традиционными (патримониальными) источниками приобретения властных полномочий;
Управленческие отношения с харизматическим типом властных должностных лиц, т.е. основанные на харизме (греч. charisma - божественный дар) как источнике вхождения во власть и ресурсе властеосуществления;
Управленческие отношения рационально-легального основания.
Сразу отметим наличие признаков всех указанных типов управленческих отношений в системе исполнительной власти России. Первый тип основан на приверженности традициям. Здесь проявляются власть титула, ранга, статуса. Чиновники ранжируются в служебной иерархии, проявляются местничество и как крайность родословное чванство у высоких должностных лиц и личная преданность, служение начальнику, угодничество, раболепие. Если властные должностные лица обладают харизмой, управленческие отношения основываются на авторитете внеобыденного свойства. Подчинение, преданность начальству основывается на личном безоговорочном доверии, вызываемом наличием особых качеств неповседневности у руководителя, возвышающих его над остальной массой.
Управленческие отношения рационально-легального типа осуществляются на основе установленных правовых норм, характеризуют высокий уровень правосознания и правовой культуры общества (эпохи индустриализации, информатизации). В России этот тип управленческих отношений стал внедряться сверху в эпоху Петра I, его административных реформ.
Этот тип обеспечивает предсказуемость управления, эффективность, его наиболее выражает, по мнению М. Вебера, термин «бюрократия»1. Главными отличительными признаками рационально-легального типа управления являются следующие.
Чиновник и его отношения по службе опираются не столько на традиции и преданность, сколько на верховенство установленных норм.
Служебный долг и карьера связываются с компетентностью, профессионализмом.
Гражданская служба - не дополнительное занятие (к военной, например), а основная профессия на всю жизнь.
Иерархия должностей, четкая административная структура на принципе единоначалия, централизации власти, строгая подотчетность вышестоящим руководителям, их нормативным актам, как правило, конкурсный отбор на службу, дополняемый контрактом.
Оплата труда фиксированная, как и размер пенсии - в соответствии со штатным расписанием и уровнем административной иерархии.
Возможность поступления на службу и продвижения по службе на основе объективных критериев (стажа, образования).
Идеальной модели бюрократического типа госуправления нигде и никогда не было, ибо он всегда сопровождался присутствием первых типов управления, а значит негласным принципом - «по усмотрению начальства».
Внутрисистемные управленческие отношения по статусной позиции участников могут быть субординационными (по вертикали связей) и координационными (по горизонтали связей).
Субординация, иерархическая подчиненность (субъектно-объектная зависимость) обеспечивает устойчивость, подконтрольность отношений и строится по типу линейного построения организационной структуры управления, функционального или смешанного.
Так как структура госадминистративного управления включает несколько уровней управления, то каждый участник управленческих отношений является одновременно и субъектом, и объектом этих отношений. Так, госслужащие зависят от политиков, подконтрольны им. Вместе с тем, сами чиновники, используя властные полномочия, дискреционные нормы (по усмотрению), оказывают огромное влияние на весь социум, отдельные слои, группы граждан.
В структуре управленческих отношений важное место занимают отношения координации, они обеспечивают обмен информацией, согласование и объединение действий на основе субсидиарности и паритетности, комплексность, системность многочисленных звеньев, структур управления.
Существует несколько способов координации:
Соучастие (характерен невысокий уровень интеграции действий при решении совместных задач),
Соперничество,
Конкурирующее взаимодействие на формальной основе в соответствии с должностными инструкциями и установленными процедурами,
Сотрудничество, отражающее добровольное объединение усилий, стремление помочь друг другу в выполнении задач, порученных функций.
Отношения координации возникают при статусном равенстве участников управления (по горизонтали) или в механизмах
согласования различных организационных структур и индивидов (в том числе различных уровней управления - по вертикали) при решении определенных проблем для достижения поставленных целей.
Отношения горизонтальной координации возникают в таких организационных формах: межведомственных советах, комиссиях, координационных комитетах, призванных согласовывать работу различных министерств, ведомств в определенной сфере; в ведущих организациях, которые являются головными при решении вопросов или проведении политики в определенных сферах, координируют и согласовывают свои решения (действия) с заинтересованной стороной; при официальных соглашениях о взаимодействии, определяющих границы и механизм согласования отдельных вопросов или областей деятельности, в том числе процедурные вопросы.
Сущность вертикальной координации состоит в том, что решение о согласовании действий и само согласование в процессе работы осуществляются через вышестоящие органы. В этом случае действуют механизмы разделения труда и иерархическая подчиненность, закрепленная в нормативных документах. Внутри организации часто создаются специальные плановые отделы, выполняющие координирующие функции.
В условиях России наибольшее значение имеет отлаженная система межотраслевой и межрегиональной координации.
Все большую роль начинают приобретать информационные системы, которые помогают согласовывать действия различных государственных и негосударственных структур на стадии разработки, планирования программ или реализации каких-либо мероприятий.
Методы, способы управляющего воздействия в совокупности с характером решаемых вопросов позволяют различать управленческие отношения как политические и административные.
Проблема взаимодействия политики и управления в России, других странах является остродискуссионной и вместе с тем, по признанию самих исследователей, наименее изученной.
Следует еще раз обратить внимание на то, что любое общество объективно плюралистично как по своей структуре, так и по образу жизни и мысли людей, проживающих в нем. Важнейшее социальное назначение любого государства как раз и заключается в регулировании различных общественных отношений, в их упорядочении, стабилизации; в этом - суть политической функции, политических отношений. Права, свободы и интересы людей реализуются только в условиях правопорядка.
В гл. 10 данного учебного пособия обосновывается видение политики как сферы взаимоотношений между определенными социальными группами на основе согласования интересов, поиска компромисса.
Самое распространенное определение политических отношений акцентирует их направленность на власть. «Политика, будучи формой взаимоотношений между классами, социальными общностями наиболее отчетливо выражает свою сущность и содержание именно в политической власти и государственном управлении»1. Безусловно, политические отношения всегда в той или иной мере связаны с функционированием властных органов и должностных лиц. Однако, делая акцент на специфическом, видовом в политических отношениях, сущность данной категории управленческих отношений следует раскрывать через взаимодействие, ибо именно в этом своем качестве, базируясь на объективном соотношении интересов социальных групп, они реализуют общественные потребности.
В определении генезиса политических отношений ряд исследователей придерживается взгляда, согласно которому сначала экономические отношения отражаются в сознании людей и лишь затем под их воздействием складываются политические отношения. Подобный взгляд весьма прямолинеен и не отвечает действительному положению вещей, ибо сознание людей определяется не только экономическими, но в равной, а порой в большей степени социальными, духовными потребностями. Отметим, что вообще сведение любого факта общественной жизни к экономической первопричине, когда теоретические основы знания о политике сводятся к непререкаемым постулатам типа «политика есть концентрированное выражение экономики» есть результат вульгаризации материализма. Классик исторического материализма К. Маркс по этому поводу отмечал: «политические отношения выступают по отношению к экономическим и социальным в качестве дирижера в оркестре»2. Впрочем, жизнь и общественные ситуации намного богаче любой теории.
Итак, можно сказать, что политические отношения - это взаимодействие субъектов политики по поводу власти и управления при осуществлении их коренных интересов, регулирование различного рода и уровня потребностей людей.
Политические отношения реализуются через различные способы: соперничество (конкуренцию), сотрудничество (консенсус), борьбу (конфронтацию), с помощью различных методов: согласования и регулирования, давления и подчинения. В современном демократическом обществе главным методом политического взаимодействия должен быть признан поиск компромисса.
К сожалению, многие государственные чиновники, политики и граждане понятие «компромисс» воспринимают с трудом, а порой трактуют его негативно, как слабость, нерешительность власти. Но компромисс является уникальной системой всеобщего выигрыша и взаимной безопасности, как метод решения споров свидетельствует о мудрости, ибо вносит спокойствие в общество, налаживает взаимопонимание и сотрудничество между различными политическими и экономическими силами.
К активным субъектам политических отношений относятся не только лица, занимающие государственные должности, предусмотренные Конституцией РФ (Сводный перечень государственных должностей федерального уровня включает 38 наименований1), не только политические (выборные) руководители различного уровня управления и ранга, но и ответственные чиновники государственной службы, ибо они: 1) осуществляют подготовку законопроектов и президентских указов и через это имеют возможность формировать правотворческую политику; 2) реализуют функции и компетенцию государственных органов и через это участвуют в правоприменительной политике; 3) используют дискреционную прерогативу, возможность действовать по усмотрению при выполнении законодательных актов и через это имеют возможность корректировать практику государственно-управляющего воздействия на общество, социальные группы, граждан. Следует заметить, что политические отношения вследствие их масштабности возникают всегда и везде, когда и где речь идет об управляющем воздействии на человека, общественные группы, союзы, объединения.
Особое значение в системе государственного управления имеет характер взаимоотношений главы государства с другими институтами политической власти, органами государственно-административного управления.
Управление страной требует сотрудничества политиков, действующих в различных институтах власти. Осуществляя взаимодействие, Президент должен стремиться быть лидирующей фигурой, тем более что ни у какого другого должностного лица нет столько мощных институциональных инструментов для лидерства.
Стратегическая способность формировать политику, используя прерогативы, данные ему Конституцией. Она проявляется уже в момент первого заявления о важнейших вопросах как выстраивание приоритетов. Если стратегическое лидерство будет исходить не от Президента, можно говорить о несостоявшемся президенте.
Тактическая способность консолидировать население, сотрудничать со всеми влиятельными политическими силами, взаимодействовать с институтами власти и общества, добиваться социального компромисса и удерживать стабильность в государстве.
Огромное влияние на развитие и стабилизацию отношений в системе управления и в целом в обществе оказывает характер взаимодействия Президента с государственно-административным аппаратом. В России Президент не является главой исполнительной власти, однако на практике глава государства обладает достаточными конституционными и политическими средствами, чтобы заставить Председателя Правительства подчиняться, а последний не имеет по существу никаких возможностей влиять на Президента, его решения и действия. Такая несбалансированность в отношениях двух первых лиц позволяет говорить о формальности нынешнего поста премьер-министра РФ и о возможности двух сценариев развития ситуации: либо отождествление исполнительной власти с институтом президента, либо признание президентской власти как самостоятельной ветви государственной власти. В качестве промежуточного решения для усиления политической ответственности Президента следует, очевидно, восстановить в России институт контрасигнатуры в отношении актов главы государства со стороны Правительства либо Председателя Правительства и соответствующих министров.
Стержневой проблемой стабилизации политических (и административных) отношений в системе государственного управления является нахождение эффективного механизма упорядочения федеративных отношений на основе разграничения компетенции и ответственности федерального центра и субъектов РФ.
Специфика современного этапа развития России в том, что у нас уникальная и небывалая в мире структура государственного управления, обусловленная большим количеством субъектов Федерации, находящихся к тому же на стадии становления.
Федерализм предполагает взаимодействие субъектов РФ, основанное на конституционно-правовом равенстве между ними и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Одним из основополагающих принципов такого взаимодействия является принцип субсидиарности. Принцип предусматривает:
Распределение властных прерогатив и полномочий, ответственности между различными уровнями власти на началах паритета и движения снизу-вверх. Другими словами, строительство политико-правовых отношений между структурами власти вдет таким образом, что вначале нижний (первичный) уровень управления, наиболее приближенный к населению, берет на себя, под свою ответственность те вопросы, которые может решить, делегируя остальные - на вышестоящий уровень.
За каждым уровнем управления следует законодательно закрепить круг предметов ведения и полномочий, осуществляемых самостоятельно, совместно, по согласованию.
Перечень предметов ведения и полномочий для каждого уровня целесообразно утверждать закрытым как запрет вмешательства одного органа власти в компетенцию другого с использованием санкций: приостановление, отмена актов и др.
Важно урегулировать порядок и формы представительства органов власти и управления субъектов РФ в составе федеральных органов.
Делегирование полномочий, безусловно, может осуществляться и сверху вниз, но с одновременным выделением ресурсов и определением мер ответственности.
Залогом прочности федеративных отношений является единое правовое пространство, единство конституционной системы и норм законодательства, единство системы исполнительной власти.
Принцип субсидиарности и его практическая реализация приобретают особую актуальность и значимость при регулировании различных интересов и потребностей, анализе всех сколько-нибудь важных политических событий и процессов. А в целом, оптимизация форм и механизмов взаимоотношений федерального центра с властными структурами регионов - весьма сложная, она будет решаться в процессе достижения зрелости самой Федерации.
Административные управленческие отношения как способ реализации административного процесса, предполагают: а) обязательное участие одного или нескольких органов исполнительной власти и должностных лиц управления; б) рассмотрение дел, относящихся к кругу полномочий органов управляющей системы и должностных лиц; в) участие граждан и юридических лиц - инициаторов, заинтересованных субъектов конкретного административного процесса или объектов административного воздействия; г) юридическую формализацию процедур в специальных правовых актах.
Административные отношения - всегда субординационные. Однако их нельзя сводить лишь к традиционным административным процедурам как таковым. Специалисты в области административного права и эксперты Совета Европы настойчиво проводят идею не только защиты индивидуальных прав граждан, но и гарантированного обеспечения коллективной пользы населения. Общепризнанные международные административно-правовые процедуры в системе отношений администрации с населением, гражданами, выводимые из них такие принципы административно-управленческих отношений, как гласность, доступность, состязательность, юридическая защита, право быть выслушанным, публично-объективная оценка актов и действий административных органов, рассмотренные в изданной в 1996 г. Советом Европы в Страсбурге книге «Администрация и Вы. Принципы административного права, касающиеся отношений между административными властями и частными лицами» заслуживают широкого применения в российской правовой доктрине и практике управления1.
Характер административно-управленческих отношений определяется субъектом принятия решения, характером административных дел, степенью юридического нормирования процессуальных действий. С учетом этого различаются:
Административные отношения, возникающие в административно-иерархическом управленческом процессе, когда дела рассматриваются на началах подчиненности в упрощенном порядке внутри учреждения или системы управления;
Административные отношения, возникающие в административном процессе, который осуществляют специально уполномоченные или специально образованные органы (административные комиссии); в административные отношения, возникающие в смешанном административном процессе, когда участники входят в рамки другого процесса (системы) - бюджетного, налогового и т.д.;
Административные отношения, возникающие в иерархически-судебном процессе, где все стадии, процедуры отношений подробно регламентированы;
Административные отношения, возникающие в административно-юрисдикционном процессе, который осуществляют специальные органы административной юрисдикции на основе установленных правил, строгой фиксации отношений и действий участников.
Говоря о правоотношениях на государственной службе, нельзя механически соединять право и управленческие отношения. Право, закон не могут предусмотреть все случаи, факторы, влияющие на управленческие связи и отношения. Нестандартные условия вызывают нестандартные действия, связи, которые укладываются в юридическую, сухую формулу - «по усмотрению», за нею могут скрываться произвол, демония власти, но она же заключает в себе творчество, инициативу, инновации.
Таким образом, управленческие отношения шире по содержанию, чем административно-правовые отношения. Последние выполняют роль регулятора первых. Административно-управленческие отношения можно разграничивать как административно-правовые и административно-усмотрительные.
Административное право регулирует, таким образом, достаточно разнообразные, но однотипные отношения, управленческие по своей природе. В их числе:
а) отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
б) отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры;
в) отношения, возникающие с участием исполнительных органов системы местного самоуправления, если последние наделяются полномочиями государственно-властного характера;
г) отношения с участием общественных объединений и других негосударственных формирований в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством (например, при осуществлении государственной регистрации и государственного надзора за их деятельностью).
Следует также учитывать, что управленческие отношения, регулируемые административным правом, можно подразделить в зависимости от их назначения и целей регулирования на две группы. В подобном смысле различаются внутренние и внешние отношения. В чем суть такой их классификации?
Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) отношения выражают интересы самоорганизации системы исполнительной власти (формирование управленческих структур, определение основ их взаимодействия, распределение обязанностей, прав и ответственности и т.п.). Участниками этой группы отношений являются соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, должностные лица.
Например, это отношения между федеральным министерством и однопрофильными с ним исполнительными органами субъектов Российской Федерации.
Внешние отношения возникают в связи с непосредственным управляющим воздействием со стороны органов исполнительной власти на поведение граждан, государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций.
В принципе эта группа управленческих отношений наиболее полно выражает суть как самой исполнительной власти, так и административно-правового регулирования.
В зависимости от особенностей их участников управленческие отношения, включаемые в предмет административного права, подразделяются на следующие наиболее типичные виды:
а) между соподчиненными органами исполнительной власти (например, между вышестоящими и нижестоящими органами или должностными лицами);
б) между несоподчиненными органами исполнительной власти (например, между министерством и администрацией области);
в) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями и учреждениями (например, между министерством и казенными предприятиями);
г) между органами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (например, между антимонопольными органами и коммерческими структурами);
д) между органами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления в случаях, предусмотренных действующим законодательством;
е) между органами исполнительной власти и общественными объединениями;
ж) между органами исполнительной власти и гражданами.
Результатом административно-правового регулирования управленческих общественных отношений является преобразование их в отношения административно-правового характера.
В управленческих отношениях имеется определенный объект.
Имеется в виду то, по поводу чего они возникают. Из изложенных ранее положений вытекает следующий вывод: административно-правовые нормы предусматривают взаимные обязанности и права сторон этих общественных отношений, которые могут быть реализованы в их действиях. Эти обязанности и права теснейшим образом связаны с должным поведением сторон в сфере государственного управления, т.е. с совершением ими определенных действий. Значит, и сами управленческие отношения реализуются в этих действиях.
Соответственно объектом управленческих отношений, а следовательно, и административно-правового регулирования является поведение участников этого вида общественных отношений. И это понятно, так как в сфере государственного управления функционируют люди и их соответствующие коллективные образования (например, исполнительные органы, предприятия и учреждения, общественные объединения).
В силу этого в тех случаях, когда говорится о том, что объектом государственно-управленческой деятельности является человек, такую формулу не следует понимать буквально. Не сам человек, а его поведение, т.е. те или иные действия, подлежит регулированию.
Действия людей различны по своему назначению и конкретному содержанию. Они могут быть связаны с осуществлением повседневных задач по реализации исполнительной власти (например, издание правовых актов), с взаимоотношениями исполнительных органов и других участников регулируемых общественных отношений (например, подача и разрешение жалобы гражданина) и т.п. Во всех случаях налицо соответствующие взаимные действия сторон.
Действия людей могут быть связаны с материальными предметами (вещами). Например, в компетенцию Министерства государственного имущества Российской Федерации входит принятие односторонних властных решений о передаче имущества от одного субъекта другому; работники милиции при осуществлении своих правоохранительных обязанностей вправе использовать оружие; люди широко используют различного рода транспортные средства и т.п. Но и в подобных случаях не сама вещь является объектом управленческого отношения, не она подлежит регулированию, а действия людей по передаче вещи, по ее эксплуатации. Соответственно административно-правовые нормы определяют обязанности и права сторон в связи с передачей или эксплуатацией (использованием) вещей.
Сусликов В.Н., декан юридического факультета Курского государственного технического университета, кандидат юридических наук.
Формирование гражданского общества и правового конкурентоспособного государства предполагает, в частности, формирование механизма государственно-управленческих, предпринимательских и гражданско-правовых отношений в сфере недвижимости и правового предпринимательства, их правового регулирования, приведение статуса участников этих отношений в соответствие с условиями создания высокоэффективной, гибкой рыночной экономики <*>. Важное значение имеют права, свободы и законные интересы всех субъектов этих отношений, и прежде всего граждан, вступающих в отношения недвижимости, их механизм, который призван служить не только публичным целям, но и конкретным лицам. Недопустима односторонность приоритета как государственных, так и личностных интересов. В недавнем прошлом наблюдалась недооценка личности, ее имущественных прав и интересов. Сейчас наблюдается недооценка обязанностей. Предстоит решить задачи оптимизации прав, свобод и обязанностей граждан как участников наведения правового порядка в отношениях недвижимости.
<*> См.: Язев В.А. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России // Материалы научно-практической конференции. Правовое обеспечение предпринимательской деятельности в России и СНГ. М., 2005. С. 15 - 25.
Характер процессов, происходящих в обществе, требует обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали на пути создания гражданского общества и сдерживают радикальные преобразования содержания деятельности по осуществлению функций государственного управления, а также гражданско-правовых отношений в сфере недвижимости.
Характерные для отечественной литературы прошлых лет заверения о том, что мы якобы способны "научно управлять" не только производством, но и всеми имущественными делами, и даже делами общества, не выдерживают критики ни с теоретической, ни с практической точки зрения. Управление недвижимым имуществом способно принести обществу не только пользу, но и значительный вред. Необходимо признать, что миф о "научном управлении" долгое время был выгоден правящему слою административно-командной системы как один из аргументов монополизации власти. Нельзя, однако, согласиться с теорией стихийности, полного отказа от государственного регулирования имущественных отношений. Необходим поиск оптимальных пределов и методов управления в форме системы управленческих и гражданских правоотношений в контексте и социальной, и региональной ориентаций рынка недвижимости.
Государственное управление в нашей стране в течение десятилетий было одним из основных элементов административно-командной системы.
И адаптация его к этой системе, причем не только к организационно-правовому, государственному и хозяйственному механизмам, но и к политике, официальной идеологии и системе ценностей, происходила весьма активно и отнюдь не безуспешно. Выполнение плана любой ценой вместо удовлетворения реальных материально-имущественных потребностей; создание предприятий-гигантов, увеличение объема выпуска продукции, безотносительно к повышению ее качества и экономному использованию ресурсов; стабильность доводилась до стагнации вместо динамики; унификация - вместо разнообразия; подчинение - без инициативы и свободы. Эти требования системы побуждали к жизни определенные методы и формы управления, далекие от формирования системы управленческих и гражданских правоотношений в сфере недвижимости.
Роль правового регулирования государственно-управленческих отношений была принижена и искажалась. Суть этих отношений составляла иерархия власти, где основное средство воздействия - приказ, давление на человека с помощью принуждения. Все имело какую-то линию подчинения, вышестоящую инстанцию, а полномочия высшего уровня исполнительной власти были практически почти не ограничены. Через официальную идеологию, под влиянием направляемых "сверху" средств массовой информации люди тоже постигали многочисленные "можно" и "нельзя".
Строя правовое государство, необходимо исполнительную власть, органы государственного управления недвижимостью связать с законом, законностью, правопорядком, интересами предпринимательства. Сегодня, к сожалению, многие стороны деятельности аппарата управления собственностью неполно и плохо по существу урегулированы, что облегчает чрезмерное вторжение властей в деятельность объектов рыночного, особенно гражданско-правового регулирования, в жизнь конкретных людей.
Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что объекты управления недвижимостью являются и объектами гражданско-правовых отношений, носителями прав и обязанностей граждан. Когда органы государственного управления вступают с ними во взаимоотношения, они своими действиями не должны нарушать права управляемых, более того, одна из задач этих органов - способствовать реализации гражданских прав.
Механизм правового регулирования имущественных отношений должен быть увязан с регулированием экономических, социальных и других общественных отношений недвижимости. При этом следует учитывать, что управленческие отношения более подвижны, чем экономические и иные, и в большей мере, чем они, поддаются правовому регулированию.
К сожалению, единства в понимании природы и форм государственно-управленческих, предпринимательско-правовых и гражданско-правовых отношений в науке нет. Это говорит о том, что пока отсутствует обоснованная и четкая концепция формирования системы государственно-управленческих и гражданско-правовых отношений в контексте рынка недвижимости. Не нашла своего отражения не только категория "система управленческих и гражданских правоотношений", но и категория "государственно-управленческие отношения" в рассматриваемой системе.
Для выяснения сущности государственно-управленческих отношений в сфере недвижимости большое значение имеет теоретический анализ государственного управления как особого вида государственной деятельности, его роли в обеспечении нормального функционирования и развития системы государственных и гражданских правоотношений. Без этого невозможен анализ и проблем правового регулирования такого рода отношений. Инструментом их реформирования служит закон. В праве закрепляются перечень органов государственного управления, их компетенция, взаимоотношения с гражданско-правовыми институтами, процедуры деятельности.
Кризисные явления, с которыми столкнулось наше общество, показали, в частности, необходимость кардинального изменения всей системы правового регулирования отношений недвижимости. Между этими явлениями существует самая тесная связь. Если государственно-управленческая деятельность и гражданские отношения недвижимости не регламентируются должным образом правовыми нормами, то тем самым недоиспользуются возможности права, создается опасность "свободного усмотрения" и произвола, чрезмерного "вторжения" субъектов управления в жизнь и деятельность управляемых, а в результате и сама государственно-управленческая деятельность не будет эффективной и конструктивной, более того, причинит вред развитию и государственных, и гражданско-правовых отношений. Необходимо, по существу, обеспечить сейчас качественно новый уровень связанности правом процессов управления, предпринимательского и гражданско-нормативного регулирования, сформировать новую систему этих взаимоотношений с помощью публично- и гражданско-правовых институтов.
Предпринимательское право стабилизирует, охраняет и регулирует имущественно-правовые отношения, в результате чего они приобретают упорядоченную правовую оболочку, правовую форму в виде предпринимательских правоотношений. К сожалению, на практике нередко встречаются фактические управленческие отношения без правовой основы, что противоречит идее правового государства. Нормам, которые регулируют государственно-управленческие, предпринимательские и гражданско-правовые отношения, должна быть присуща системность, и прежде всего механизм, обеспечивающий достаточную полноту регулирования и его слаженность. Нужно сделать так, чтобы здесь не было ни пустот, ни избытка регулирования, ни внутренних противоречий.
При всей важности системы правового регулирования государственно-управленческих отношений ее анализ без учета предпринимательских и гражданско-правовых отношений остается эпизодическим и неполным. Так, при довольно значительном количестве статей по различным, но часто узким вопросам регулирования управленческих и гражданско-правовых имущественных отношений уровень концептуального его обобщения остается низким. Нет специальных монографических исследований, комплексно освещающих механизм регулирования отношений, многообразные элементы регулирования данных отношений.
Цель и задачи рассматриваемого механизма очевидны. Целью данного механизма является использование основных закономерностей и форм правового регулирования системы данных отношений, развитие концептуальных основ ее совершенствования, определение перспектив возможных путей повышения эффективности правового регулирования отношений, а также дополнение и изменение правового обеспечения управленческих отношений в современных условиях.
Отношения недвижимости - это особый вид общественных отношений, а не элемент каких-либо ограниченных отношений. Они возникают в процессе осуществления функций государства в форме государственного управления как деятельности сознательно-волевого и организационного характера, отношения устанавливаемые в ходе взаимной деятельности. Участники этих отношений (государственные, муниципальные органы, организации, граждане) испытывают на себе государственно-управленческое и гражданско-правовое воздействие, соответствующее целям государства, предопределяемым экономическими, политическими основами конституционного строя. Они имеют сложное строение и влияют на другие общественные отношения, испытывая на себе обратное влияние.
Правоотношения недвижимости имеют три аспекта: субстанциональный, функциональный и структурный. Наличие у этих отношений общих черт свидетельствует о том, что каждой подсистеме этих отношений присущи специфические свойства и под влиянием сферы общественных отношений, в пределах которой возникают, развиваются и прекращаются данные правоотношения.
Особыми участниками государственно-управленческих отношений выступают органы государственного управления и должностные лица, так как эти отношения появляются в ходе руководства различными сферами хозяйствования, которые как бы фокусируют непосредственное или косвенное влияние множества факторов, прежде всего объективных процессов, происходящих в обществе и нуждающихся в силу своей значимости в единообразном правовом регулировании. Участниками, т.е. элементами, этого механизма являются также управляемые объекты - предприятия, учреждения и организации, а также граждане. Причем эти объекты являются носителями не только обязанностей, но и прав, с которыми должны считаться и о реализации которых должны заботиться органы государственного управления и должностные лица.
В конечном счете участником имущественных отношений, без которых они не могут существовать, является человек, гражданин, который выступает то в роли управляемого объекта, то в роли управляющего субъекта. Его знания, воля и даже черты характера налагают отпечаток на конкретное правоотношение. С учетом этого должно строиться законодательство о развитии системы отношений в гражданско-правовой сфере <*>.
<*> См.: Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. 1998. N 2. С. 128 - 149.
Необходимы оптимальные пределы влияния, воздействия государства в лице его органов на предпринимательско-правовые отношения.
Анализ прямых и обратных связей в механизме правового регулирования отношений недвижимости позволил сделать выводы об особенностях содержания и разных видах имущественно-правовых отношений. Так, содержание государственно-имущественных отношений определяется властным характером самого государства, комплексом функций управления и стадиями управленческого цикла. Происходит воплощение в этих отношениях социальной ценности демократии как многоаспектного явления, соотношения народовластия и самоуправления, что позволяет выяснить пути и формы непосредственной реализации функций народовластия, становления действенного самоуправления народа. В практическом плане решение этой проблемы имеет ключевое значение для предотвращения и разрешения конфликтов и кризисов, обеспечения законности и правопорядка.
Интересы гражданина являются глубинным источником возникновения, существования и прекращения имущественно-правовых отношений. Они оказывают влияние на механизм правового регулирования тогда, когда познаны, поняты участниками этих отношений. Противоречия интересов являются источником многих противоречий в механизме регулирования, и само правовое регулирование служит инструментом разрешения противоречий интересов.
В условиях формирования социального, демократического государства правовое регулирование отношений недвижимости приобретает новые черты. Недопустимо регулирование рынка недвижимости без правового регулирования и тем более с нарушениями закона. Субъекты регулирования могут делать то, что разрешено, в то время как для граждан достаточно отсутствия запрета. Социально-юридическое воздействие права на отношения недвижимости связано с такими ролями права, как регулятор, координатор и стабилизирующий фактор. С помощью права государство дотирует властную организующую деятельность разных своих органов. Причем делает это, чтобы верно распределить между ними труд и чтобы они своим внешним действием "не задушили" инициативу предприятий, всех объектов недвижимости, не нарушали интересы граждан. При этом саморегулирование должно содействовать устранению излишней административной опеки над предприятиями. Недостатки регулирования с таким "опекунством" проявляются в противоречиях между новым и старым (стабильностью и динамизмом), абстрактным и конкретным (общим и особенным), между целями и средствами их достижения, содержанием правовой нормы и уровнем законодательной техники, формой и содержанием, а также внутренним и международным правом и др. Все это не только осложняет развитие имущественных отношений, но и деформируют их.
Право, благодаря указанным выше свойствам механизма правового регулирования, служит инструментом реформирования системы управления. Поэтому происходящие сейчас реформы требуют значительного изменения текущего законодательства, посвященного управлению объектами недвижимости и его гражданско-правовому регулированию.
Обеспечение ведущей роли закона в регулировании данных отношений, устранение конкуренции с ним подзаконных, особенно ведомственных, нормативных актов обеспечивается исходя из принципов законодательной политики государства.
В механизме правового регулирования отношений недвижимости обеспечивается принципы законности и контроля за соблюдением норм, которые способствуют правовому порядку в сфере недвижимости. В то же время, действуя на основе законов, органы управления вносят вклад в укрепление законности и правопорядка в обществе.
Особое значение имеет конституционная законность как составная часть правовой системы управленческих и гражданских правоотношений в контексте социально- и регионально-ориентированного рынка.
Причем сами отношения регулируются нормами не только материального, но и предпринимательского процессуального права. Процедуры должны отвечать определенным критериям: иметь ясную целевую направленность; быть ориентированы на конкретный объект или субъект управления; быть непротиворечивыми, достаточно полными, краткими и четкими по форме. Процедуры должны четко отражать стадии управленческого цикла, права участников процесса на каждой стадии, последовательного совершенствования процессуальных действий и их документальную фиксацию с учетом того, чтобы процедуры обеспечивали реализацию материальных правовых норм, регулирующих государственные и предпринимательско-правовые отношения.
Принятие новых законов в сфере недвижимости поможет обеспечить повышение научного уровня правового регулирования имущественных отношений; способствовать научно обоснованному подходу к разработке и реализации целостного механизма правового регулирования отношений в сфере недвижимости.
ПРИМЕРНЫЕ ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ
Понятие, принципы, функции административного права и его место в правовой системе Российской Федерации.
Административное право является фундаментальной отраслью российского права и занимает, наряду с конституционным и гражданским правом, ведущее место в регулировании общественных отношений.
Административное право (латинский термин «administratio» означает руководство (чем-либо или кем-либо)) - это самостоятельная отрасль в системе российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений. В эту особую группу входят: общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности; отношения управленческого характера, возникающие в деятельности других органов государственной власти, а также негосударственного управления в случае наделения общественных организаций частью государственно-властных полномочий. Административное право олицетворяет один из двух главных методов правового регулирования - императивный.
Одной из наиболее крупных отраслей российского права является административное право, называемое еще и управленческим правом, что обусловлено обширностью предмета правового регулирования. Оно регламентирует управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Особенностью общественных отношений, регулируемых нормами административного права, является то, что они возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Административное право выражает публично-правовые, т.е. государственные интересы в различных сферах общественной жизни (политической, экономической, социально-культурной, межотраслевой) и регулирует правовой статус многочисленных субъектов, как физических, так и юридических лиц в сфере государственного управления. К ним относятся граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, органы публичной власти, предприятия и учреждения различных форм собственности, общественные объединения и религиозные организации.
Административное право – это отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, иных государственных органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями и участия граждан в управлении делами государства.
Под принципами права в общем смысле понимаются основополагающие начала, идеи, лежащие в основе регулирования общественных отношений и выражающие сущность справедливости в общечеловеческом понимании. Так, общими принципами права являются: принцип социальной справедливости; юридического равенства субъектов права; гуманизма; взаимообусловленности прав и обязанностей; неотвратимости ответственности за виновное правонарушение; демократизма. Названные принципы являются исходными началами для межотраслевого и отраслевого правового регулирования.
Принципами межотраслевого регулирования являются: принцип состязательности и гласности судопроизводства (действует в процессуальном праве); равенства сторон (например, согласование и взаимодействие двух самостоятельных органов исполнительной власти).
Отраслевыми принципами административного права являются:
Принцип законности. Предполагает, что все правовые акты, применяемые на территории Российской Федерации, в том числе акты, являющиеся источниками административного права, должны соответствовать положениям Конституции Российской Федерации.
Высшей юридической силой обладает главный закон государства – Конституция РФ. Принятие подзаконных административно-правовых актов должно осуществляться на основе и во исполнение законов. При характеристике принципа законности возникает проблема соотношения норм международного права и национального (внутреннего законодательства). Конституция Российской Федерации (ст. 15) впервые установила общую норму, устанавливающую приоритет международных договоров, разумеется, тех, участницей которых является Российская Федерация. Международно-правовые акты могут иметь верховенство над национальным законодательством в случае, если они отвечают национальным интересам и ратифицированы парламентом.
Принцип равенства всех перед законом. Все граждане независимо от пола, расы, национальности, социальной, религиозной и иной принадлежности, имущественного и должностного положения, принадлежности к общественным объединениям, места жительства, убеждений имеют равные права и обязанности в сфере государственного управления, установленные нормами административного права и в одинаковой степени защищаются законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от вышеназванных особенностей. Юридические лица равны перед законом и в равной мере несут административную ответственность независимо от их организационно-правовых форм, финансового и имущественного положения, ведомственной принадлежности и места нахождения.
Принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Права и свободы гражданина являются высшей ценностью и все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, несут ответственность перед гражданами. Ст. 2 Конституции Российской Федерации гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. В связи с этим выделяют юридические, политические, экономические и социально-культурные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Принцип неотвратимости наказания. Данный принцип означает что лицо, виновно совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности в порядке и на основании закона. Целями юридической ответственности являются: защита личности, его прав и свобод от противоправных посягательств; охрана и защита правопорядка и общественной безопасности; наказание правонарушителя; восстановление нарушенного права; воспитание граждан в духе уважения закона. Прямое отношение к данному принципу имеет принцип презумпции невиновности
Принцип федерализма. Согласно данному принципу, административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
Принцип гласности. Данный принцип означает, что нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан и имеющие межотраслевое значение применяются при условии, если они официально опубликованы для всеобщего сведения. Если такие нормативные акты официально не опубликованы, то они не применяются и могут быть признаны ничтожными.
Принцип гуманизма. Данный принцип означает, что административное право, как и право в целом, должно иметь социальную направленность. Идеи гуманизма определены ст.ст. 38-42 Конституции РФ. В частности, никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.
В общем смысле под функциями административного права понимается его предназначение, способы и средства решения поставленных задач и достижения целей. В функциях права реализуется назначение самого права.
Регулятивная функция выражается в установлении нормами административного права порядка организации и деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Данная функция направлена также на определение правового статуса иных участников управленческих отношений (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, предприятий и учреждений различных организационно-правовых форм, общественных объединений и религиозных организаций).
Охранительная функция обеспечивает соблюдение установленного правового режима в сфере управления и защиту законных прав и интересов участников управленческих отношений, а также порядок применения мер государственного принуждения, привлечения к ответственности виновных лиц, обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Правоприменительная функция представляет собой властную деятельность, заключающуюся в соотнесении какого-либо жизненного обстоятельства с нормами права на основе которых разрешается конкретное управленческое дело или правовой спор и завершающуюся вынесением властного решения в виде акта применения норм права (например, постановление об административном наказании).
Правотворческая функция выражается в наделении субъектов исполнительной власти полномочиями по принятию административно-правовых норм в сфере государственного управления (постановления Правительства РФ, приказы министерств).
Организационная функция состоит в формировании управляющей и управляемой систем, обеспечении упорядочения системы управления. Данная функция также означает образование, реорганизацию, упразднение органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, установление их прав и обязанностей, подбор и расстановку кадров.
Координационная функция выражается в обеспечении нормами административного права эффективного и согласованного взаимодействия всех субъектов, прежде всего органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, иных государственных органов, участвующих в управленческом процессе.
В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата - исполнительной власти. Административное право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объём государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему органов исполнительной власти, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно - правовых норм. В 90 - х годах ХХ века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно - правового регулирования. Были закреплены демократические начала, организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властных отношений.
Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.
Ни одна правовая отрасль не существует в "чистом" виде. В силу этого вопрос о взаимоотношении правовых отраслей имеет существенное значение вообще, а применительно к административному праву - в особенности.
Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, административное, конституционное право. В других случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве отчетливо проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.
Определенные связи можно обнаружить между гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной отраслями российского права. В частности, Гражданский процессуальный кодекс предусматривает рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений (например, рассмотрение жалоб на действия административных органов или должностных лиц).
2. Предмет административно-правового регулирования.
Предмет административно-правового регулирования - это группа общественных отношений, которая в таком регулировании нуждается. Это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной и муниципальной администрации и административного судопроизводства. (Бахрах). Для определения предмета недостаточно только наличия органа исполнительной власти, нужно понимать еще и его место, с помощью каких механизмов он действует.
Можно разбить предмет административно-правового регулирования на группы административно-правовых отношений. Всего их 5.
Группы административно-правовых отношений:
Государственно-управленческие отношения (внутри аппаратные).
Особенность: возникают внутри системы публичной администрации;
субъекты: орган-орган, орган - должностное лицо; должностное лицо – должностное лицо;
Связаны с организационной подчиненностью (более жесткая) или подведомственностью (существуют определенные полномочия) или с вертикально-властной координацией (нет подчинения);
Цель этих отношений: обеспечение надлежащего функционирования государственного аппарата; отношения регулируются практически на 100% подзаконными нормативными актами, которые государственная администрация создает сама для себя; не все отношения обеспечиваются судебной защитой.
Виды государственно-управленческих отношений:
1. Структурно-компетенционные отношения – отношения, связанные с формированием органов ИВ, наделением, распределением, лишением их каких-то полномочий;
2. внутри аппаратные, делопроизводственные отношения – отношения, регулирующие порядок взаимодействия государственных служащих и структурных подразделений между собой для исполнения какой-то государственной функции;
3. государственно-служебные отношения- отношения, связанные с поступлением на государственную службу, прохождением, увольнением;
4. отношения по управлению публичной собственностью (за исключением отношений, урегулированных гражданским, бюджетным и налоговым правом), складываются между государственными органами и подведомственными им предприятиями и учреждениями;
5. межведомственные координационные отношения возникают между 2 или более не соподчиненными органами по поводу их совместной исполнительной деятельности.
2) Административно-процедурные отношения.
Особенности административно-процедурных отношений как элемента предмета административно-правового регулирования:
Возникают между представителями публичной администрации с одной стороны и гражданами и организациями – с другой;
Невластные субъекты вступают в эти отношения в целях реализации своих прав и связанных с этим обязанностей (например, получение лицензии на огнестрельное оружие);
Отношения возникают по инициативе невластной стороны;
В ходе этих отношений публичная администрация проверяет соблюдение невластными субъектами условий вступления в эти отношения, основания и порядок реализации права и при положительном решении издает индивидуальный правовой акт;
В ходе этих отношений реализуются функциональные полномочия исполнительной власти (невластный субъект непосредственно не подчинен публичной администрации, и публичная администрация может только осуществлять контроль в рамках одной какой-то функции);
Для невластного субъекта возможен односторонний отказ или выход из этих отношений;
Данные отношения обеспечены полной судебной защитой;
Урегулированы законодательством отчасти.
Виды административно-процедурных отношений:
1. По приданию или признанию за властным субъектом специального статуса;
2. отношения по выдаче специальных разрешений (лицензирование, аттестация, аккредитация и тд.);
3. рассмотрение обращений граждан в ОГВ или ОМС.