Стадии избирательного процесса в РФ. Выборы и избирательный процесс
С одной стороны, они предоставляют возможность людям с политическими амбициями и организационными способностями быть избранными в органы власти, а с другой — вовлекают широкую общественность в политическую жизнь и позволяют простым гражданам оказывать влияние на политические решения.
Избирательной системой в широком смысле называют систему общественных отношений, связанных с формированием выборных органов власти.
Избирательная система включает в себя два основных элемента:
- теоретический (избирательное право);
- практический (избирательный процесс).
Избирательное право — это право граждан непосредственно участвовать в формировании выборных институтов власти, т.е. избирать и быть избранным. Под избирательным правом также понимают правовые нормы, регулирующие порядок предоставления гражданам права участия в выборах и способ формирования органов власти. Основы современного российского избирательного права закреплены в Конституции РФ.
Избирательный процесс — это совокупность мероприятий по подготовке и проведению выборов. Он включает в себя, с одной стороны, избирательные кампании кандидатов, а с другой — работу избирательных комиссий по формированию выборного органа власти.
В избирательном процессе выделяют следующие компоненты:
- назначение выборов;
- организация избирательных округов, районов, участков;
- формирование избирательных комиссий;
- регистрация избирателей;
- выдвижение и регистрация кандидатов;
- подготовка избирательных бюллетеней и открепительных талонов;
- предвыборная борьба; о проведение голосования;
- подсчет голосов и определение результатов голосования.
Принципы демократических выборов
Для того чтобы обеспечить справедливость и эффективность избирательной системы, процедура проведения выборов должна быть демократической.
Демократические принципы организации и проведения выборов состоят в следующем:
- всеобщность — все совершеннолетние граждане имеют право на участие в выборах вне зависимости от их пола, расы, национальности, вероисповедания, имущественного положения и т.д.;
- равенство голосов граждан: каждый избиратель имеет один голос;
- прямое и тайное голосование;
- наличие альтернативных кандидатов, состязательность выборов;
- гласность проведения выборов;
- правдивое информирование избирателей;
- отсутствие административного, экономического и политического давления;
- равенство возможностей политических партий и кандидатов;
- добровольность участия в выборах;
- правовое реагирование на любые случаи нарушения избирательного законодательства;
- периодичность и регулярность выборов.
Особенности избирательной системы Российской Федерации
В Российской Федерации сложившаяся избирательная система регламентирует порядок проведения выборов главы государства, депутатов Государственной Думы и региональных органов власти.
Кандидатом на пост Президента Российской Федерации может быть гражданин России не моложе 35 лет, проживающий на территории России не менее 10 лет. Кандидатом не может быть лицо, имеющее иностранное гражданство или видна жительство, неснятую и непогашенную судимость. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Президент избирается на шесть лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы президента проходят на мажоритарной основе. Президент считается избранным, если в первом туре голосования за одного из кандидатов проголосовало большинство избирателей, принявших участие в голосовании. Если этого не произошло, назначается второй тур, в котором участвуют два кандидата, набравших в первом туре наибольшее число голосов, и побеждает тот, кто набрал больше голосов избирателей, принявших участие в голосовании, чем другой зарегистрированный кандидат.
Депутатом Государственной Думы может быль избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. В Государственную Думу избирается 450 депутатов по партийным спискам на пропорциональной основе. Для того чтобы преодолеть избирательный порог и получить мандаты, партия должна набрать определенный процент голосов избирателей. Срок действия полномочий Государственной Думы составляет пять лет.
Граждане России также участвуют в выборах в государственные органы и на выборные должности в субъектах РФ. Согласно Конституции РФ. система органов региональной государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и действующим законодательством. Законом установлены специальные дни для голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления — второе воскресенье марта и второе воскресенье октября.
Виды избирательных систем
Под избирательной системой в узком смысле понимается порядок определения результатов голосования, который зависит преимущественно от принципа подсчета голосов.
По этому признаку выделяют три основных типа избирательных систем:
- мажоритарную;
- пропорциональную;
- смешанную.
Мажоритарная избирательная система
В условиях мажоритарной системы (от фр. majorite — большинство) побеждает кандидат, получивший большинство голосов. Большинство может быть абсолютным (если кандидат получил больше половины голосов) и относительным (если один кандидат получил больше голосов, чем другой). Недостатком мажоритарной системы является то, что она может снизить шансы небольших партий получить представительство в органах власти.
Мажоритарная система означает, что для избрания кандидат или партия должны получить большинство голосов избирателей округа или всей страны, собравшие же меньшинство голосов мандатов не получают. Мажоритарные избирательные системы делятся на системы абсолютного большинства, которые чаше используются на президентских выборах и при которых победитель должен получить больше половины голосов (минимум — 50% голосов плюс один голос), и системы относительного большинства (Великобритания, Канада, США, Франция, Япония и др.), когда для победы необходимо опередить других претендентов. При применении принципа абсолютного большинства в случае, если ни один кандидат не получил свыше половины голосов, проводится второй тур выборов, на котором представлены два кандидата, получившие наибольшее число голосов (иногда во второй тур допускаются все кандидаты, набравшие в первом туре голосов больше установленного минимума).
Пропорциональная избирательная система
Пропорциональная избирательная система подразумевает голосование избирателей по партийным спискам. После выборов каждая из партий получает число мандатов, пропорциональное набранному проценту голосов (например, партия, набравшая 25 % голосов избирателей, получает 1 / 4 мест). На парламентских выборах обычно устанавливается процентный барьер (избирательный порог), который партии нужно преодолеть для того, чтобы провести своих кандидатов в парламент; в результате этого мелкие партии, не имеющие широкой социальной поддержки, не получают мандатов. Голоса за партии, не преодолевшие барьер, распределяются между победившими на выборах партиями. Пропорциональная система возможна только в много мандатных избирательных округах, т.е. таких, где избирается несколько депутатов и за каждого из них избиратель голосует персонально.
Суть пропорциональной системы — в распределении мандатов пропорционально количеству голосов, полученных или избирательными коалициями. Главное достоинство этой системы — представительство партий в выборных органах в соответствии с их реальной популярностью среди избирателей, что позволяет полнее выражать интересы всех групп , активизировать участие граждан в выборах и в целом. Для того чтобы преодолеть чрезмерное партийное дробление состава парламента, ограничить возможность проникновения в него представителей радикальных или даже экстремистских сил, многие страны используют заградительные барьеры, или пороги, устанавливающие необходимый для получения депутатских мандатов минимум голосов. Обычно он составляет от 2 (Дания) до 5% (ФРГ) всех поданных голосов. Партии, не собравшие необходимого минимума голосов, не получают ни одного мандата.
Сравнительный анализ пропорциональной и избирательной систем
Мажоритарная избирательная система, при которой побеждает кандидат, набравший больше всех голосов, способствует формированию бипартизма или «блоковой» партийной системы, тогда как пропорциональная , при которой партии, располагающие поддержкой всего 2 — 3% избирателей, могут провести в парламент своих кандидатов, закрепляет дробление и фрагментацию политических сил, сохранение множества мелких партий, в том числе экстремистского толка.
Бипартизм предполагает наличие двух крупных, примерно равных по влиянию политических партий, которые поочередно сменяют друг друга у власти путем завоевания большинства мест в парламенте, избираемым прямым всеобщим голосованием.
Смешанная избирательная система
В настоящее время многие страны применяют смешанные системы, сочетающие элементы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Так, в ФРГ одна половина депутатов Бундестага избирается по мажоритарной системе относительного большинства, вторая — по пропорциональной системе. Подобная система использовалась и в России на выборах в Государственную Думу в 1993 и 1995 гг.
Смешанная система предполагает комбинирование мажоритарной и пропорциональной систем; например, одна часть парламента избирается по мажоритарной системе, а вторая — по пропорциональной; при этом избиратель получает два бюллетеня и отдает один голос за партийный список, а второй — за конкретного кандидата, избирающегося на мажоритарной основе.
В последние десятилетия некоторые организации ( , партии «зеленых» и др.) используют консенсусную систему выборов . Она имеет позитивную направленность, т. е. ориентирована не на критику противника, а на нахождение наиболее приемлемою для всех кандидата или избирательной платформы. Практически это выражается в том, что избиратель голосует не за одного, а за всех (обязательно больше двух) кандидатов и ранжирует их список в порядке собственных предпочтений. За первое место дается пять баллов, за второе — четыре, за третье — три, за четвертое — два, за пятое — один балл. После голосования полученные баллы суммируются, по их количеству определяется победитель.
Избирательный процесс
Избирательный процесс - это урегулированная нормами избирательного права деятельность различных субъектов по подготовке и проведению выборов . Избирательный процесс включает, в качестве элементов, множество стадий .
Назначение выборов , т.е. установление даты голосования . Парламентские выборы, как правило, назначаются президентом и, наоборот, выборы президента - одной из палат парламента . После назначения или объявления выборов определяются даты проведения всех остальных мероприятий избирательной кампании , последовательность и сроки которых установлены избирательным законодательством.
Образование избирательных округов , т.е. территориальных единиц, от которых избирается один или несколько депутатов или должностных лиц. Избирательные округа должны формироваться в соответствии с принципом равного избирательного права, исходя из установленной для данных выборов нормы представительства.
· Образование избирательных органов - территориальных единиц, избиратели которых голосуют в одном помещении для голосования.
· Создание избирательных органов (комиссий, бюро, президиумов и т.п.), на которые возлагаются задачи по организации избирательного процесса. Среди них различают территориальные, включая центральные, окружные и участковые органы. Как правило, функции избирательных органов осуществляют те или иные должностные лица (чиновники, судьи, парламентарии). В ряде стран создаются специальные избирательные комиссии, которые могут включать представителей парламента, иногда других органов государственной власти, а также политических партий.
· Регистрация избирателей , т.е. включение лиц, обладающих активным избирательным правом и, как правило, проживающих на территории данного избирательного участка , в список избирателей. Регистрация избирателей в разных странах осуществляется неодинаково. В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации, она бывает обязательной (публичной) , т.е. осуществляется органами публичной власти (Германия , Великобритания ), или добровольной (личной) , т.е. осуществляется по добровольному заявлению избирателей в органы публичной власти (США , Франция ). Публичная регистрация, в свою очередь, по-разному ведется в странах, где осуществляется учет населения и его миграции (Германия ), и в странах, где такой учет отсутствует (Великобритания ). В первом случае списки избирателей составляются на основе данных публичных властей, а во втором - по системе «от двери к двери», т.е. путем обхода уполномоченными лицами домов, находящихся на территории избирательного участка.
· Выдвижение кандидатов. Существует множество способов такого выдвижения:
o петиционное выдвижение, осуществляемое путем сбора подписей избирателей (Бельгия , Дания );
o выдвижение политическими партиями или иными общественными объединениями (ФРГ, Австрия);
Эти способы выдвижения часто сочетаются и сопровождаются внесением избирательного залога - денежной суммы, перечисление которой на специальный счет необходимо для регистрации кандидата или списка кандидатов. Избирательный залог возвращается, если кандидат получит на выборах определенную часть голосов избирателей данного округа (например, 5% во Франции).
Лицо приобретает официальный статус кандидата только с момента его регистрации в качестве такового избирательным органом или с момента оглашения его кандидатуры.
· Предвыборная агитация - это деятельность, имеющая целью склонить избирателей к участию в выборах или отказу от такого участия, к голосованию за или против того или иного кандидата, или против всех кандидатов. Предвыборная агитация регулируется законодательством с целью обеспечить честные и равные выборы. Наиболее обстоятельно регламентируются вопросы использования СМИ в целях агитации и финансирования избирательной кампании . Так, в Австрии и Германии время выступления по телевидению распределяется между партиями пропорционально их представительству в парламенте. В США время выступлений кандидатов в эфире определяет специальная комиссия, состоящая из представителей партий, представленных в парламенте.
· Подсчет голосов и установление результатов выборов осуществляются избирательными органами . Если выборы оказались нерезультативными, то проводятся либо голосование между кандидатами, получившими наибольшее число голосов, либо повторные выборы (например, в случае признания выборов недействительными).
Избирательные системы
Термин «избирательная система» используется в двух значениях. В широком смысле под избирательной системой понимается комплекс общественных отношений, связанных с проведением выборов. В узком смысле - это установленный законом порядок распределения мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Наиболее распространенными видами избирательных систем являются мажоритарная и пропорциональная.
Мажоритарная избирательная система - это такая система распределения выборных мандатов, в основе которой лежит принцип большинства: избранным считается кандидат, получивший на выборах установленное законом большинство голосов избирателей. Требуемое для избрания большинство может быть различным: относительным (побеждает кандидат, получивший число голосов большее, чем любой другой кандидат), абсолютным (избранным является кандидат, за которого проголосовало более половины избирателей) или квалифицированным (2/3, 3/4 и т.п.). Мажоритарная система относительного большинства используется, например, при проведении парламентских выборов в Великобритании , система абсолютного большинства - для избрания Национального собрания (Нижней палаты парламента) Франции . Система квалифицированного большинства применяется весьма редко: избрание президента Италии производится 2/3 голосов парламента и делегатов областей (правда, после третьего тура голосования достаточно абсолютного большинства). Мажоритарная избирательная система имеет как преимущества, так и недостатки. К числу преимуществ можно отнести ее простоту и доступность механизма действия для понимания всеми избирателями, возможность поименного знания избирателями выдвинутых кандидатов (а значит, и избранных лиц), непосредственного участия избирателей в выдвижении кандидатов. Недостатки мажоритарной системы проявляются в том, что существует опасность искажения соотношения политических сил в парламенте по сравнению с соотношением, реально существующим в обществе; невозможно учесть избирательские предпочтения не отдавших голоса за избранного в данном избирательном округе кандидата.
Пропорциональная избирательная система заключается в том, что каждая партия получает в представительном органе число депутатских мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов избирателей. Главное достоинство данной системы состоит в том, что она (по крайней мере, в ее классическом виде) наиболее справедлива по отношению к политическим партиям и способствует адекватному отражению представленных в парламенте политических сил. Ее недостатки в том, что избиратели почти отстранены от процедуры выдвижения кандидатов (они могут лишь поставить подписи в поддержку кандидатов, выдвигаемых партийными органами) и зачастую не знают, за кого персонально голосуют, и кто именно будет избран в состав избираемого коллегиального органа (следует иметь в виду, что использование данной избирательной системы для избрания должностного лица невозможно, так как она может быть применена только в рамках многомандатных избирательных округов). При использовании данной системы происходит выдвижение не отдельных кандидатов, а целых списков кандидатов, составляемых и выдвигаемых политическими партиями (а в некоторых странах - некоторыми иными общественными объединениями).
Предвыборная борьба ведется между партийными списками кандидатов, а не между отдельными кандидатами. Избиратели голосуют за (или против) списков кандидатов. Такие списки составляются партийными органами (обычно съездами, конференциями или собраниями партий).
Списки бывают гибкими и жесткими . Жесткие списки означают, что для определения кандидатов, которые окажутся избранными от данной партии, имеет значение та последовательность кандидатов в ее списке, которую установит соответствующий партийный орган. Каждый избиратель может проголосовать только за тот или иной список в целом, при этом избранными по каждому списку считаются кандидаты, чьи фамилии в нем обозначены первыми, в том количестве, какое число мест в избираемом органе получила данная партия. Гибкие списки предполагают, что для определения того, какие именно кандидаты конкретного списка окажутся избранными депутатами, имеет значение не очередность их в списке, установленная партийным органом, который данный список составляет, а популярность отдельных кандидатов среди избирателей. Каждый избиратель не только голосует за список в целом, но и выражает свое отношение к отдельным кандидатам избранного им списка. Для этого используется институт преференций - цифровых обозначений предпочтительности кандидатов списка для данного избирателя. Избранными от данной партии будут кандидаты, получившие наибольшее число первых или близких к ним преференций.
В рамках пропорциональной избирательной системы используются различные методы распределения мандатов . Наиболее распространенными из них являются метод квоты и метод делителей .
Система кумулятивного вотума используется в многомандатных избирательных округах , в которых выдвигаются отдельные кандидаты. Каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов избирается от данного округа, или меньше. При этом он может все свои голоса отдать одному кандидату или распределить их по своему усмотрению между несколькими кандидатами. Данная система применяется при проведении выборов в органы местного самоуправления некоторых земель ФРГ.
Система единственного непередаваемого голоса также применяется в многомандатных избирательных округах, в которых в предвыборной борьбе участвуют отдельные кандидаты. При этом каждый избиратель имеет только один голос.
При использовании систем и кумулятивного вотума , и единственного передаваемого голоса избранными считаются кандидаты, получившие относительное большинство голосов избирателей. Поэтому эти избирательные системы можно считать специфическими разновидностями мажоритарной избирательной системы.
Система единственного передаваемого голоса сочетает черты мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. При ее использовании выборы проводятся по многомандатным избирательным округам, в которых выдвигаются и состязаются отдельные кандидаты. Данная избирательная система предполагает использование преференций , которыми каждый избиратель помечает фамилии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень . Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, поданных сначала по первым, затем по вторым и т.д. преференциям. На каждом этапе подсчета голосов избранными считаются кандидаты, набравшие число голосов, равное квоте, которая определяется по методу Т. Хэра .
По содержанию различаются референдумы, посредством которых принимаются те либо иные решения или правовые акты (именно они предусмотрены в большинстве стран) и посредством которых они отменяются , т.е. отменительные референдумы . Отменительные референдумы достаточно редко специально предусматриваются конституциями и законодательством зарубежных стран. Среди немногих исключений упоминавшаяся уже ст. 75 Конституции Италии устанавливает, что «когда того требует 500 тысяч избирателей или 5 областных советов, назначается референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона».
По территории проведения референдумы классифицируются в унитарных государствах на общенациональные и местные предоставлять бесплатно эфир, газетную и журнальную площадь политическим партиям - поровну или пропорционально численности их представительства в парламенте (региональном или местном представительном органе).
Культурная или Национально-культурная автономия - автономия какой-либо обособленной этнической группы в решении вопросах организации образования и других форм культурной жизни. Распространяется на всех представителей данной этнической группы, а не на конкретную территорию .
В России культурно-национальная автономия национальных меньшинств осуществляется на основе Федерального закона «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 года N 74-ФЗ
.
В соответствии с данным законом, национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация.
Содержание стадий избирательного процесса раскрывается в Конституции РФ, Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", Федеральном законе от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", региональных и муниципальных нормативных актах.
Выделяются следующие обязательные стадии избирательного процесса:
· назначение выборов;
· стадия составления списков избирателей;
· образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей, образование избирательных комиссий;
· выдвижение кандидатов;
· предвыборная агитация;
Одной из основных стадий избирательного процесса, обеспечивающей периодичность проведения выборов соответствующего уровня, является порядок назначения выборов уполномоченными на то органами или должностными лицами, а также порядок ротации состава депутатов представительных органов государственной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет порядок назначения выборов только в федеральные органы государственной власти, порядок назначения региональных и муниципальных выборов закрепляется в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.
В целом в федеральном и региональном избирательном законодательстве закреплено несколько основных моделей регулирования порядка назначения выборов соответствующего уровня и видов. Так, в рамках одной из них выборы соответствующего уровня (или уровней) назначаются законодательным (представительным) органом (одной из его палат) либо исполнительным органом государственной власти, представительным органом местного самоуправления либо выборным должностным лицом муниципального образования. В рамках других моделей выборы в случаях, предусмотренных законами, проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации либо дата проведения региональных и муниципальных выборов назначается в судебном порядке и выборы проводит временная избирательная комиссия (соответственно уровню выборов).
Стадия составления списков избирателей. При проведении выборов в целях реализации прав избирателей, ознакомления их с данными о себе, а также в целях проведения голосования соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей.
Порядок составления списков избирателей устанавливается Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Стадия образования избирательных округов и избирательных участков. Образование избирательных округов. Для проведения выборов образуются избирательные округа на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей. Соответствующая избирательная комиссия не позднее, чем за 80 дней до дня голосования определяет схему образования избирательных округов, в которой обозначены их границы, перечень административно – территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (в случае, если избирательный округ включает в себя часть территории административно – территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно – территориальной единицы или муниципального образования, или населенного пункта) номер и центр каждого избирательного округа, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных округов не позднее чем за 20 дней до дня голосования.
Стадия выдвижения, сбора подписей и регистрации кандидатов. Выдвижение кандидатов. Реализация пассивного избирательного права, которым обладает согласно закону определенное лицо, начинается с процедуры выдвижения кандидатов. Это ключевой момент в избирательной кампании, в значительной степени определяющий весь ее дальнейший ход. Важнейший вопрос здесь - о субъектах права выдвижения кандидатов.
Статья 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепляет право выдвижения кандидатов.
Сбор подписей. В поддержку кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых непосредственно избирателями, избирательными объединениями, избирательными блоками, собираются подписи избирателей.
Статья 37 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет порядок сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума
Стадия предвыборной агитации . Предвыборная агитация - деятельность граждан Российской федерации, кандидатов, избирательных объединений и блоков, общественных объединений, имеющая цель побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Государство обеспечивает гражданам Российской Федерации, общественным объединениям, политическим партиям при проведении выборов свободное проведение агитации в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Стадия голосования, подсчета голосов избирателей , установления результатов выборов и их опубликования. Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов - завершающая, самая ответственная стадия избирательного процесса. Практически на этой стадии подводится итог всей работы по подготовке к выборам.
Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса на основе поданных избирателями избирательных бюллетеней. При подсчете голосов избирателей участковая избирательная комиссия признает недействительными избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Члены участковой избирательной комиссии подсчитывают и заносят в протоколы результаты подсчетов бюллетеней.
Указанные стадии составляют содержание любого избирательного процесса, и он невозможен при отсутствии хотя бы одной из них.
Факультативной стадией является повторное голосование, которое проводится при использовании мажоритарной системы абсолютного большинства, когда в результате голосования ни один из кандидатов не набрал необходимого числа голосов и не был избран.
Следует отметить, что и после опубликования результатов выборов осуществляются некоторые избирательные действия: представление кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками финансовых отчетов, передача на хранение избирательной документации и другие. Однако данные действия не направлены непосредственно на избрание выборных лиц, а являются служебными (обеспечительными) по отношению к основным избирательно-процессуальным действиям, осуществляемым в рамках обозначенных стадий избирательного процесса.
Таким образом, можно сделать вывод, что избирательный процесс является разновидностью процессуальной деятельности, касающейся деятельности по проведению выборов с целью формирования представительных органов власти различных уровней. Избирательный процесс является совокупностью юридически значимых стадий, следующих непрерывно одна за другой. Каждая стадия избирательного процесса имеет сугубо индивидуальное юридическое значение, но в тоже время данный процесс невозможен в отсутствии какой-либо его стадии.
Избирательное право и избирательный процесс тесно взаимосвязаны с политической сферой функционирования государства и общества. Если избирательное право предметно регламентирует определенные аспекты общественно-государственной деятельности, касающиеся приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям, то избирательный процесс, как форма реализации субъективного политического права, отражает технологию участия избирателей в осуществлении власти. В совокупности, они образуют политико-правовой механизм формирования основных институтов представительной и выборной демократии.
Избирательный процесс в Российской Федерации включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий.
Стадии избирательного процесса - это этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ и иных участников выборов, целостность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избирании выборного должного лица. Только совокупность юридически необходимых и достаточных процедур и действий, стадий, как элементов избирательного процесса, может обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов1.
Основными стадиями избирательного процесса являются:
1) назначение выборов (принятие уполномоченным на то государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом решения о назначении даты выборов);
2) образование избирательных округов, избирательных участков,
составление списков избирателей;
3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация;
4) предвыборная агитация;
При этом факультативными стадиями являются: проведение, в предусмотренных законом случаях повторного голосования, повторных выборов, новых выборов.
Таким образом, проведение выборов состоит из нескольких стадий, последовательно сменяющих одна другую от момента назначения даты выборов до объявления о результатах голосования. Все стадии избирательного процесса жестко регулируются законами и иными нормативно-правовыми актами. Это объясняется необходимостью исключить, чей бы то ни было волюнтаризм, способный порождать конфликты и задержки в развитии процесса1.
Одной из основных стадий избирательного процесса, обеспечивающей периодичность проведение выборов соответствующего уровня, является порядок назначения выборов уполномоченными на то органами или должностными лицами, а также порядок ротации состава депутатов регионального законодательного (представительного) органа государственной власти.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях» выборы в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления или выборы депутатов указанных органов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты. В случае досрочного прекращения полномочий указанных органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Голосование на выборах в федеральные органы государственной власти должно быть проведено не позднее чем через 110 дней и не ранее чем через 80 дней; в органы государственной власти субъекта РФ - не позднее чем через 100 дней и не ранее чем через 80 дней; в органы местного самоуправления - не позднее чем через 80 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.
Порядок назначения выборов в федеральные органы государственной власти включает в себя порядок назначения общих и досрочных выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ, которые определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами о выборах Президента, о выборах депутатов Государственной Думы.
В соответствии с Конституцией РФ выборы главы государства осуществляются наиболее демократическим путем – на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании1.
Назначение выборов Президента относится к ведению Совета Федерации. Днем голосования на выборах является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. Если Совет Федерации не назначит выборы в установленный срок, то они назначаются и проводятся ЦИК РФ во третье или четвертое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах. При прекращении Президентом исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ (отставки, стойкой неспособности осуществлять свои полномочия или отрешения от должности)1, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней назначает досрочные выборы Президента, и днем голосования является последнее воскресенье перед истечением трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом.
В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент.
Днем голосования является второе воскресенье после дня, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Исчисление срока начинается со дня ее избрания, а днем избрания является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Если Президент не назначит выборы в срок, то они назначаются и проводятся ЦИК в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы. При роспуске Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов нового созыва, и днем голосования является последнее воскресенье перед днем, когда истекает три месяца со дня роспуска Государственной Думы. В случае если Президент, распустив Думу, не назначит выборы, то они проводятся ЦИК, и в этих двух последних случаях сроки осуществления избирательных действий сокращаются на четверть. Следует отметить, что избирательным законодательством предусмотрено, что голосование может быть назначено только на выходной день. Не допускается назначение голосования на праздничный день.
Таким образом, при назначении выборов используются следующие основные механизмы: институт общих и досрочных выборов, общих и ротационных выборов; право проведения выборов избирательной комиссией в случае пропуска сроков их назначения; наличие в законодательстве фиксированной даты проведения выборов либо интервального срока со дня назначения выборов до дня их проведения; сокращенные сроки избирательных действий при проведении досрочных выборов; возможность совмещения выборов с федеральными и иными видами выборов; специфический институт в виде ротационных выборов части депутатского состава регионального законодательного (представительного) органа государственной власти.
Регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей, образование избирательных округов и избирательных участков
Ключевая проблема при организации подготовки и проведения избирательных кампаний различного уровня - регистрация избирателей1. На основании количественных и персональных данных об избирателях в ходе избирательных кампаний формируются избирательные округа, избирательные участки, составляются списки избирателей.
Составление списков избирателей - сложная, ответственная и трудоемкая работа. Списки избирателей необходимы для того, чтобы идентифицировать личность избирателя при его явке на избирательный участок, обеспечить его избирательные права, допустив к участию в процедуре голосования, а также для защиты его прав от посягательств со стороны других лиц.
Работа по организации государственной системы регистрации избирателей возложена на ЦИК России и избирательные комиссии субъектов РФ.
Это вошло в законодательство о выборах Президента, депутатов Государственной Думы, а также в законы о выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Учитывая актуальность данной проблемы, ЦИК РФ были разработаны и направлены в соответствующие комитеты Государственной Думы предложения по вопросам организации регистрации (учета) избирателей в РФ. Они нашли свое отражение в статье 16 Федерального закона об основных гарантиях, в которой говорится, что регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Основанием для регистрации избирателей является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ»1. Если избиратель проживает за границей, основанием для его регистрации (учета) как избирателя является факт его постоянного проживания на территории иностранного государства или пребывания в длительных заграничных командировках, устанавливаемый дипломатическими, консульскими учреждениями РФ.
Данным федеральным законом установлено, что регистрация (учет) избирателей, осуществляется главой муниципального образования (в случае если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена - лицом, уполномоченным на то органом местного самоуправления), командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения РФ по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Регистрация (учет) избирателей осуществляется в порядке, установленном Положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, которое утверждается ЦИК России.
Выполняя требования федерального законодательства, ЦИК РФ совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ разработала Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в РФ, которое было утверждено 6 ноября 1997 года Постановлением ЦИК РФ № 134/973-111.
Основная цель создания Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в РФ - обеспечить гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ при составлении списков избирателей, образовании избирательных округов, а также при совершении других действий, связанных с подготовкой и проведением выборов всех уровней.
Таким образом, на основании этих сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей. Составление списков избирателей является одним из важнейших мероприятий по обеспечению успешного проведения выборов.
Порядок составления списков избирателей устанавливается Федеральным законом об основных гарантиях, иными федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, представляемых по установленной форме главой местной администрации. Гражданин РФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке. Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях, включаемых в список избирателей, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, по адресам избирателей). В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет – дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания избирателя. Первый экземпляр списка избирателей подписывается председателем и секретарем комиссии, составившей список, который заверяется печатями соответственно территориальной комиссии (окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования) и участковой комиссии. Порядок и сроки изготовления, использования второго экземпляра списка избирателей, его передачи соответствующей участковой комиссии, заверения и уточнения определяется комиссией, организующей выборы. Соответствующая территориальная комиссия (окружная, комиссия муниципального образования) передает по акту участковым комиссиям списки избирателей не позднее, чем за 25 дней до дня голосования, а последняя представляет список избирателей для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее, чем за 20 дней до дня выборов. Таким образом, каждый гражданин, обладающий избирательным правом, вправе заявить в участковую избирательную комиссию о не включении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течении 24 часов, а в день голосования - в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Вносить изменения в списки избирателей после начала подсчета голосов избирателей запрещается.
Таким образом, проблема организации своевременного и качественного учета избирателей заключается в первую очередь в том, что необходимо создать условия, позволяющие наиболее полно обеспечить гарантии избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов, а также повысить эффективность работы избирательных комиссий различного уровня за счет системного подхода к автоматизации работы по подготовке достоверных сведений об избирателях и оптимизации затрат при проведении регистрации (учета) избирателей. Система регистрации (учета) избирателей должна обеспечивать единую, предусматривающую использование комплексов средств автоматизации Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы» (далее ГАС «Выборы»)1, технологию регистрации и учета граждан РФ, обладающих активным избирательным правом, и составления сведений о зарегистрированных кандидатах.
На основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, которые предоставляются исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, образуются избирательные округа и избирательные участки.
Избирательный округ - это территория, образуемая в установленном законодательством порядке для проведения выборов, от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутаты и выборные должностные лица. Избирательные округа делятся на одно - и многомандатные. Первые составляют территории, от которых избирается один депутат, вторые - территории, от которых избирается два и более депутатов. Больше всего одномандатных избирательных округов (225) создается на 1 выборах депутатов Государственной Думы. В случае образования многомандатного округа - число депутатских мандатов, подлежащих распределению больше одного, но не может превышать пяти.
При проведении выборов избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих требований:
а) примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более 15%. Это требование не применяется при проведении выборов в федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязанность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ;
б) при образовании избирательного округа на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства в соответствии с законами субъектов РФ может превышать указанные пределы, но должно быть не более 30%;
в) избирательный округ составляет единую территорию: не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. При соблюдении указанных требований учитывается административно-территориальное деление.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются - избирательные участки. Они образуются главой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями с учетом местных и иных условий. В целях создания максимальных удобств для избирателей избирательные участки образуются из расчета не более 3000 избирателей на каждом избирательном участке и не позднее, чем за 45 дней до дня выборов. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.
В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха), в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях избирательные участки могут образовываться в тот же срок, а в исключительных случаях - не позднее, чем за 5 дней до дня выборов. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. Избирательные участки могут образовываться и в воинских частях.
По данным статистики в общей сложности было образовано свыше 94 тысяч избирательных участков как на выборах депутатов Государственной Думы в 1999 году1, так и на выборах Президента РФ в 2000 году2.
Таким образом, образование избирательных округов и избирательных участков - это существенная стадия избирательного процесса, а не просто создание территориальных единиц, имеющих организационно-техническое значение.
Проблемы совершенствования избирательного процесса в России на современном этапе конституционного развития
Современная история России показывает нам исключительную роль института свободных выборов в развитии демократии. Конституция Российской Федерации, закрепляя в ст.3 такие высшие формы непосредственной демократии как референдум и свободные выборы, учреждает демократический характер государства. Политическое волеизъявление граждан, выраженное в процессе свободных выборов, приобретает известное значение в механизме формирования органов публичного управления, базирующегося на политическом представительстве.
В этой связи повышается особый интерес к идеям исследования отдельных этапов в рамках избирательного процесса, именуемых стадиями избирательного процесса, а также складывающихся в ходе этих этапов процедур.
Проблемы в области финансирования выборов.
Финансирование выборов в РФ, является сложным, комплексным институтом, содержание и функционирование которого вызывает значительное количество вопросов нерешенных как в современной науке, так и практике.
Особый интерес, по нашему мнению, сегодня представляют проблемы правового регулирования финансирования отдельных избирательных кампаний кандидатов, партий и их блоков.
Сегодня существуют различные модели финансирования избирательных кампаний, которые связаны с отношением к государственному и частному финансированию, выбором методов и отраслевой принадлежностью правового регулирования рассматриваемых отношений.
Так Федеральный Закон РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее ФЗ №67) предусматривает как государственное финансирование выборов и референдума (ст.57), так и известную долю частного финансирования (ст.58). Думается, что выбранный сегодня вариант представляется для современной России наиболее приемлемым. Во-первых, она уже, как было показано выше, на него встала, и по этому пути идет большинство стран мира. Во-вторых, этот путь позволяет использовать негосударственные средства, ослабляя тем самым нагрузку на бюджеты, что особенно актуально для муниципальных образований в свете вступления в силу нового Федерального Закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ". В-третьих, он дает, пусть пока чисто теоретическую, возможность построения разных моделей финансирования выборов с учетом региональных особенностей.
Так п.1 ст.57 ФЗ №67 предусматривает, что финансирования выборов осуществляется "за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета)". П.2 данной статьи говорит, что из федерального бюджета происходит прямое финансирование лишь всероссийских референдумов, а расходы, связанные с проведением иных референдумов финансируются за счет средств, выделенных соответственно из бюджета субъекта Российской Федерации или местных бюджетов. В тоже время данные положения не учитывают того факта, что многие бюджеты субъектов и муниципалитетов являются убыточными и практически не в состоянии профинансировать выборы и референдумы, а сегодня, когда бюджет формируется сроком на три года, проведение выборов (особенно не запланированных) может стать серьезной проблемой. С нашей точки зрения, так как проведение таких выборов является реализацией норм и принципов Конституции РФ, целесообразным является перенос финансирования выборов с местных бюджетов на федеральный (профицитный), что особенно актуально в свете современного состояния межбюджетных отношений.
Нуждается в совершенствовании, с точки зрения юридической техники, и не вполне определенный законодательством порядок внесения добровольных пожертвований в избирательные фонды кандидатов.
Не может не вызвать недоумения и следующая коллизия. Открытие избирательного счета может осуществляться как кандидатом, так и его уполномоченным по финансовым вопросам (п.3 ст.58 ФЗ №67), что может потребоваться объективно. В то же время полномочия последнего должны быть подтверждены нотариально, что влечет за собой уплату сбора. Однако как уже отмечалось, эти средства могут быть взяты только из избирательного фонда, который в данном случае еще отсутствует. Возникает коллизия, которая не может быть решена в рамках закона и провоцирует неправомерное поведение.
Таким образом, несмотря на всю важность вопросов финансирования выборов, мы можем сделать вывод, о существовании законодательных недоработок и о настоятельной необходимости дальнейшего совершенствования отечественного избирательного законодательства РФ в части регулирования вопросов финансирования выборов. Его целями должны стать:
1) совершенствование юридической техники;
2) разрешение имеющихся коллизий;
3) обеспечение соответствия норм Федеральных и региональных нормативно-правовых актов Конституции РФ, ее принципам и "духу".
Институт сбора подписей в современной России.
В данной работе предпринята попытка проанализировать ряд проблем процедуры сбора подписей как теоретического, так и правоприменительного плана. Ее актуальность обусловлена:
1) сущностью самого избирательного процесса, отражающего политическую борьбу;
2) потребностью определения и уточнения основных понятий в рамках процедуры сбора подписей, а также выявления критериев четкого отграничения указанной процедуры от иных процессуальных действий;
3) развитием законодательства о выборах (в частности, принятие Федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и т.д.);
4) необходимостью разработки теоретических положений, направленных на совершенствование действующего законодательства. С учетом сказанного, исследование вопросов института сбора подписей имеет большое теоретическое и практическое значение. Для убедительного ответа на них детально проанализированы сама стадия выдвижения кандидата, сбор подписей
Проведенный анализ показал, что институт сбора подписей представляет собой одну из форм поддержки выдвижения кандидата, сущность которой, с формальной точки зрения, состоит в обеспечении (легитимации) последующего участия в выборах выдвигаемого кандидата. Таким образом, это особая разновидность предрегистрационных процедур.
В аспекте правового регулирования системы сбора подписей рассмотрены различные ее стороны: объект (т.е. сами подписи и связанные с ними законодательные проблемы); субъекты данной процедуры (в частности, весьма важен вывод о возрасте сборщика подписей, который, несмотря на высказываемые в литературе сомнения, составляет все же 18 лет на момент сбора подписей); исследованию подверглось и содержание института сбора подписей, которое составляет предусмотренный законодательством порядок его осуществления.
Разработка и принятие предлагаемых законодательных изменений (в частности, сокращение количества подписей до разумного предела, предусмотрения штрафных санкций в сфере процедуры проверки подписных листов) представляет собой приоритетное направление в области совершенствования избирательного законодательства.
Место и роль Центральной избирательной комиссии РФ в современном избирательном процессе.
Согласно действующему законодательству Центральная избирательная комиссия РФ в ряду государственных органов занимает особое положение. Это уникальный орган, с одной стороны, выпадающий из четкой системы разделения властей, а с другой, - играющий важную роль при ее формировании. В силу этого, вопросы функционирования Комиссии всегда имели повышенный интерес. В начале XXI века в условиях стремительно протекающей глобализации, международного сотрудничества в избирательной сфере, меняющейся политической обстановки в стране вопрос о месте и роли Центризбиркома в избирательном процессе и системе государственной власти вообще стоит как никогда актуально. Отвечая на этот вопрос в рамках данной научной работы, мы остановились на трех аспектах в статусе рассматриваемого органа, а именно институционализация, порядок формирования и полномочия.
В области институционализации основная дискуссия разворачивается вокруг закрепления статуса Центризбиркома в Конституции, что обусловлено стремлением к созданию условий стабильности и сохранения независимости Комиссии. Однако, несмотря на необходимость включения в Конституцию РФ норм, закрепляющих основы национальной избирательной системы в целом и статус Центральной избирательной комиссии РФ в частности, данный шаг продолжает оставаться скорее перспективной, чем неотложной задачей на современном этапе развития избирательного законодательства. Главной причиной этого является излишняя политизированность любых изменений, происходящих в избирательной сфере, и реальная опасность дестабилизации Основного закона.
Немаловажен для нашего исследования и вопрос о порядке формирования Комиссии, что играет определяющее значение при ее функционировании, поскольку реализация таких общепризнанных избирательных принципов, как свободные, гласные, суверенные выборы, возможна только в случае, если избирательные органы, в свою очередь, свободны, открыты и независимы. Несмотря на многочисленные достоинства существующего порядка формирования ЦИК РФ, существует и ряд недостатков. В частности, требует уточнения порядок выдвижения кандидатов на должности членов Центризбиркома от Президента России, поскольку законодательно этот вопрос не урегулирован. Помимо этого, исключение требований о наличии обязательного высшего юридического образования, на наш взгляд, явилось шагом не только преждевременным, но и нецелесообразным в силу того, что наличие данного требования являлось одной из основных гарантий профессионального исполнения членами Комиссии своих обязанностей, соответствия Закону принимаемых ими решений и определенной защитой от ангажированности в работе. Более того, наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права являлось, по сути, единственным квалификационным требованием к кандидату в члены ЦИК России.
Что касается полномочий, то следует обратить внимание на следующие недостатки. Так, в свете присущей Центральной избирательной комиссии изначально роли главного органа, ведающего вопросами избирательного права и процесса, к числу пробелов следует отнести отсутствие законодательно закрепленной возможности предварительного рассмотрения законопроектов, направленных на изменение избирательного законодательства, с вынесением заключения, обязательного к рассмотрению Государственной Думой. Важный пласт полномочий необходим ЦИК и в области обеспечения соответствия региональной нормативной базы и практики проведения выборов в субъектах РФ положениям федерального законодательства и международным электоральным обязательствам. К числу таковых следует отнести обязательную экспертизу проектов избирательных законов субъектов в Центральной избирательной комиссии на предмет их соответствия федеральному законодательству и признанным Россией международным избирательным стандартам.
Наконец, к числу существенных пробелов в статусе Центральной избирательной комиссии относится отсутствие четко закрепленных целей и задач ее деятельности. Выполнение Комиссией своих полномочий сегодня не подкрепляется их целевым назначением, а потому многие из них кажутся фрагментарными. Именно поэтому, для того, чтобы механизм функционирования Центральной избирательной комиссии действовал эффективно, необходимо закрепить конкретные цели и задачи деятельности Центризбиркома, что станет неким ориентиром в дальнейшем совершенствовании статуса Комиссии.
Подводя итог, следует отметить, что несмотря на существенные изменения законодательства, затронувшие в том числе главный избирательный орган России, потребность в избирательной комиссии, призванной с независимых позиций и адекватно оценивать избирательный процесс, остается. Именно поэтому кажутся недопустимыми идеи о преобразовании ЦИК в исполнительный орган либо возложении ее функций на Министерство внутренних дел. Представительное правление в России находится на стадии формирования, а степень доверия к исполнительной власти со стороны различных политических и общественных сил недостаточна для использования подобного зарубежного опыта в российском правовом поле. Истинное же место Центризбиркома, по нашему мнению, шире, чем занимаемое Комиссией сейчас. Это не только орган, обеспечивающий проведение выборов, но и орган, призванный играть существенную роль в демократическом развитии страны, в частности в деле продолжения демократического и правового просвещения граждан, реализации международных электоральных обязательств страны, отстаивания идеалов демократии. Такой комплексный подход нисколько не является преувеличенным, а наоборот вытекает из складывающихся сегодня правовых, демократических и политических условий проведения избирательного процесса, во многом еще нестабильного и подверженного постороннему влиянию. Подобные широкие функции закономерны, поскольку весь объем закрепленных в законодательстве России международных электоральных обязательств может быть реализован Комиссией только в условиях успешно развивающегося демократического процесса.
Документы строгой отчетности в избирательном процессе Российской Федерации.
В Конституции РФ одним из политических прав граждан является право избирать и быть избранным в органы государственной власти РФ. Выборы являются формой непосредственной демократии, когда от волеизъявления каждого зависит будущее страны.
На протяжении всей истории развития избирательного процесса, документы строгой отчетности видоизменялись. Взаимосвязь политической обстановки в государстве и избирательных бюллетеней всегда существовала.
Мною был проведен анализ содержания и формы избирательных бюллетеней в период существования РСФСР и на современном этапе, причины появления открепительных удостоверений, отмены графы "против всех"
Выборы в Верховный Совет РСФСР проходили посредством опускания за кандидата шаров. В соответствии с материалами о подготовке и проведении выборов народных депутатов РСФСР и местных Советов в 1989 г., в избирательных бюллетенях указывалось любое (неограниченное) количество кандидатов в депутаты. А в случае затруднения избирателя заполнить бюллетень, он вправе пригласить в кабину другое лицо, по своему усмотрению. Что, в настоящее время, является прямым нарушением действующего избирательного законодательства.
Для обеспечения проведения демократических выборов местного и федерального уровня, необходимо создать условия для предотвращения угроз фальсификации и документов и результатов. В основе исследования степеней защиты избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений стали Постановления ЦИК РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ".
Так, если на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва, в открепительных удостоверениях указывались фамилия, имя, отчество гражданина, то на выборах Президента РФ, которые состоялись 02.03.2008г., обязательно указываются также и паспортные данные. Подобные меры направлены на предотвращение угрозы подделки открепительных удостоверений.
Изучение подобных мер является целесообразным для повышения политического самосознания граждан, нарушения избирательных прав и предотвращения фальсификаций результатов выборов.
Проведенное исследование показало, что изменения формы, содержания и защиты некоторых документов строгой отчетности в избирательном процессе являются результатом кардинальных изменений в политическом и государственном устройстве государства. Отражая действующие процессы в стране, данные документы являются также и итогом деятельности органов государственной власти и их взаимодействии с институтами гражданского общества. Активная государственная политика на федеральном и местном уровнях позволит избежать неэффективности предпринятых мер в области института выборов в РФ.
Необходимость введения обязательного вотума в России.
За последние годы выборы прочно вошли в жизнь российского общества в качестве реально функционирующего института формирования представительных основ народовластия. Как показывает многолетний опыт проведения избирательных компаний различного уровня в нашей стране, выборы в Российской Федерации имеют ряд недостатков. Прежде всего это низкая электоральная культура, абсентеизм граждан, применение "негативных" избирательных технологий, а так же отсутствие эффективных механизмов стимулирующих граждан принять участие в выборах. В совокупности эти проблемы и ставят под сомнение достоверность и объективность волеизъявления выражаемого населением на выборах.
Как активное, так и пассивное избирательное право реализуется гражданами абсолютно добровольно. В отличие от ряда других государств (Австрия, Австралия и другие), в России нет обязательного голосования. Это обстоятельство, а также политическая апатия избирателей рождает явление абсентеизма, то есть массовое неучастие избирателей в выборах. Это ставит государство и политически активных граждан в трудное положение, ибо придает результатам выборов внешне менее демократический характер. Из-за массовой неявки избирателей к урнам для голосования неоднократно срывались выборы в законодательные органы субъектов Российской Федерации. Это вынуждает власти снижать норму явки избирателей, ибо в условиях отсутствия дискриминации ничто не мешает гражданам выразить свое отношение к существующей власти и добиться замены ее представителей. При всей бесполезности такой формы протеста неявка на выборы - показатель низкой политической культуры и активности граждан, она усиливает политическую нестабильность в обществе, ослабляет и деформирует связь государства с народом.
Процент избирателей, принимающих участие в голосовании на выборах в России и в других странах, постоянно снижается. Российское избирательное законодательство не содержит в себе механизмов поощрения граждан за участие в выборах или "наказания" за неучастие в выборах. Вместо этого оно предлагает другой, на наш взгляд тупиковый путь решения этой проблемы - снижение нормы (порога) явки избирателей, при котором выборы считаются состоявшимися.
Многие политологи, социологи, юристы и деятели наук высказывают мнение о введении обязательного голосования на территории РФ.
Введение обязательного голосования, резко изменит современную картину, приведет к большому увеличению числа голосующих. Там, где оно вводилось, явка избирателей иногда возрастала до 90%, ибо неучастие в выборах зарегистрированных избирателей наказуемо.
При отсутствии обязанности голосовать в головах избирателей не формируется никакого завершенного видения политической системы, к которой следовало бы стремиться. Психология избирателя в данном случае соответствует психологии потребителя: если выбор осуществлять не из чего, то о выборе и не задумываются.
В данных условиях введение обязательного голосования не только снизило бы вероятность использования неполитических и незаконных средств воздействия на избирателя, но и, скорее всего, заставило бы политиков более ответственно подходить к формулированию собственной позиции.
· Давать более полную информацию избирателям о кандидатах (о наличии судимости независимо от того снята она или погашена, о нарушении предвыборной агитации, об имуществе и доходах близких родственников кандидата);
· Заканчивать период предвыборной агитации как минимум за три дня до дня голосования;
· Предусмотреть институт доверенности;
· Законодательно установить статус избирательного бюллетеня, как документа строгой отчетности с защитными марками, голограммами и более длительным сроком хранения бюллетеней после проведения выборов;
· Предусмотреть административную ответственность за нарушение порядка изготовления, передачи и хранения избирательных бюллетеней.
Избирательный процесс - это урегулированная законом и традициями деятельность по организации и проведению выборов. Избирательный процесс включает ряд стадий.
1. Назначение выборов — установление даты голосования . Дата выборов назначается уполномоченным органом (главой государства, парламентом) либо определяется законом заранее. Например, выборы Президента США проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября каждого високосного года, а выборы конгрессменов и сенаторов — в этот же день каждого четного года. В Швеции очередные выборы в парламент проводятся в третье воскресенье сентября.
2. Образование избирательных округов — важнейшая стадия избирательного процесса, от которой в немалой степени будут зависеть результаты выборов .
Избирательный округ — это избирательная единица, объединяющая избирателей определенной территории или коллектива для выборов одного или нескольких депутатов. Избирательные округа должны формироваться в соответствии с принципом равного избирательного права, исходя из установленной для данных выборов нормы представительства. Практика формирования избирательных округов, нарушающая данный принцип, получила название избирательной геометрии, или, в американском варианте, джерримандеринга, по имени ее изобретателя-губернатора американского штата Массачусетс Эльбриджа Джерри. Суть ее — искусственно изменить соотношение политических сил в избирательных округах. Чтобы обеспечить искусственное преобладание своих сторонников в определенных округах, правящая партия так нарезает избирательные округа, что они могут принимать причудливые формы. В результате сторонники оппозиционной политической партии оказываются сконцентрированными в одном или нескольких округах, где и получают все мандаты, но зато в большинстве других избирательных округах оказываются в меньшинстве и проигрывают выборы.
Избирательные округа должны отвечать определенным требованиям: иметь единую целостную территорию, быть примерно равными по числу проживающих в них избирателей (границы избирательных округов периодически перекраиваются с учетом изменения количества населения) и др.
Виды избирательных округов :
— одномандатные (униноминальные) — от каждого избирается только один депутат;
— многомандатные (полиноминальные) — избираются несколько депутатов;
— единый общенациональный избирательный округ, охватывающий всю страну, от которого избираются сразу все депутаты (например, 120 депутатов Кнессета Израиля).
Избирательные округа делятся на более мелкие единицы — избирательные участки — это специальные избирательные единицы, создаваемые для удобства подачи и подсчета голосов избирателей. Они создаются для приближения мест голосования к избирателям.
3. Создание избирательных органов (комиссий, бюро, президиумов и т. п.). Основная задача этих органов — организация избирательного процесса. Наиболее распространенным органом по организации выборов являются избирательные комиссии. Среди них различают: центральные, окружные, участковые. Порядок их образования и состав определяются конституциями (относительно выборов парламентов) и обязательно — законами.
В состав центральных избирательных комиссий входят представители политических партий, действующих под руководством представителей государственного аппарата, или только государственные служащие.
Так, в Польше Государственная избирательная комиссия состоит только из судей: трех судей Конституционного Трибунала, трех судей Верховного суда и трех судей Высшего административного суда, выбирающих из своего состава председателя.
В других странах в состав избирательных комиссий входят представители политических партий, участвующих в избирательной кампании . Количество членов комиссий от политической партии определяется в соответствии с количеством мандатов, полученных партией на предыдущих выборах. Такой подход в Конституции Австрии (ст. 26 Конституции).
Есть страны, в которых центральные избирательные комиссии вообще не создаются. До недавнего времени к этой группе стран относилась Великобритания. Однако на основании Закона о политических партиях, выборах и референдумах 2000 года была учреждена Избирательная комиссия в составе 5-9 членов, работающая на профессиональной основе. Не существует единой Центральной избирательной комиссии на федеральном уровне в США.
Окружные избирательные органы, их функции могут выполнять специальные чиновники по выборам, именуемые «уполномоченными по выборам», судьи, депутаты местных выборных органов.
Участковые избирательные органы назначаются либо вышестоящими избирательными органами, либо органами местного самоуправления и могут включать в свой состав чиновников государственного аппарата или представителей политических партий.
4. Регистрация избирателей — составление списка избирателей, имеющих право голоса на предстоящих выборах. В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации, она бывает обязательной — списки составляют соответствующие государственные и муниципальные органы на основании данных персональной регистрации граждан по месту жительства (ФРГ, Италия, Швеция); необязательной (добровольной) — осуществляется по добровольному заявлению избирателей в органы публичной власти (США, Испания, страны Латинской Америки).
5. Следующая стадия избирательного процесса — выдвижение кандидатов (списков кандидатов) — определение круга лиц, из числа которых будут избраны депутаты или другие выборные лица.
В зарубежных странах существуют различные способы выдвижения кандидатов :
— выдвижение кандидатов политическими партиями осуществляется центральными или местными партийными органами либо партийными съездами и собраниями. Данный способ выдвижения кандидатов находит свое закрепление на уровне конституции в таких странах, как, например, Республика Польша (ст. 100), Португалия (ст. 151) и др.;
— петиционный способ предполагает выдвижение кандидатов путем подачи петиции от имени установленного законом количества избирателей. В Канаде достаточно 10 подписей избирателей, в других странах для этого потребуется значительное количество подписей (в Польше, например, при выборах в сенат кандидату необходимо собрать до 3 тысяч подписей избирателей);
— самовыдвижение предполагает подачу личного заявления, подписанного самим претендентом (с необходимостью последующего сбора подписей или без таковой);
— «праймериз», или первичные партийные выборы, применяются в США и означают выдвижение кандидатов в порядке, аналогичном выборам депутатов.
Дополнительным условием на данной стадии является избирательный залог — денежная сумма, перечисление которой на специальный счет необходимо для регистрации кандидата или списка кандидатов. Избирательный залог возвращается только в том случае, если кандидат набрал определенный минимум голосов избирателей. Законодательно установлен в таких странах как, Великобритания, Франция, Нидерланды, Ирландия, и др. Цель этого института — отсеять случайных кандидатов.
6. Агитационная кампания — комплекс мероприятий, осуществляемых зарегистрированными кандидатами, политическими партиями, общественными организациями. Официально агитационная кампания начинается со дня установления или объявления даты голосования и продолжается в течение установленного законом срока.
Предвыборная агитация включает:
— проведение предвыборных митингов и собраний;
— проведение встреч кандидатов с избирателями;
— расклейку лозунгов, афиш, объявлений;
— издание статей, буклетов, портретов;
— изготовление и раздачу символов и значков;
— выступление по радио и телевидению и т. д.
Размах избирательной кампании зависит от финансовых
возможностей политических партий и кандидатов на выборные должности. Средства на избирательную кампанию поступают из государственного бюджета, из средств политических партий, из собственных средств кандидатов (самофинансирование), добровольных взносов (пожертвований).
Государственное финансирование призвано хотя бы в минимальной степени уравнять возможности кандидатов и партий. Государственное финансирование выборов осуществляется во многих странах мира. При этом есть страны, в которых финансирование выборов только государственное (социалистические страны). В большинстве других стран оно сочетается с вышеназванными источниками финансирования.
Законодательство зарубежных стран обязывает получателей пожертвований публиковать отчеты об источниках поступлений и расходовании средств, нередко устанавливаются верхние пределы допускаемых пожертвований. Например, в США физическое лицо не вправе жертвовать политической партии более 25 тыс. долларов в течение года, а отдельному кандидату - не более 1 тыс. долларов. Практически во всех странах запрещено получение пожертвований от иностранного капитала (государств, предприятий и организаций, граждан), исключается получение финансовой помощи от казино, игорных домов и клубов.
В большинстве стран законодательством устанавливается верхний предел финансовых расходов политических партий на избирательную кампанию в пользу своих кандидатов, превышение которого влечет за собой определенные санкции.
Что касается самофинансирования, то государство вводит иногда ограничения на привлечение личных средств кандидатов. В США действует норма, согласно которой кандидат вправе отказаться от государственных дотаций, и тогда он получает право тратить на свою избирательную кампанию неограниченные суммы.
7. Решающей стадией избирательного процесса, представляющей собой непосредственное волеизъявление избирателей, является стадия голосования . Голосование проходит на избирательных участках в день выборов в отведенный период времени (обычно с 8 до 22 часов).
В подавляющем большинстве стран применяется так называемая система официальных бюллетеней , при которой бюллетени изготавливаются уполномоченными государственными органами по установленному образцу. В некоторых государствах действует система неофициальных бюллетеней, отпечатанных самими партиями. Политические партии могут использовать определенную символику или цвет, что позволяет избирателям ориентироваться среди политических партий или отдельных кандидатов. В Норвегии избиратель может придти на избирательный участок с чистым листом бумаги и вписать в него фамилии кандидатов, за которых он голосует.
Законодательство отдельных стран допускает возможность голосования избирателей по почте (ФРГ) и по доверенности (Франция).
В Великобритании в 2003 году на выборах местных органов применялось экспериментально электронное голосование по Интернету.
На состоявшихся в марте 2007 г. общенациональных выборах в парламент Эстонии избиратели получили возможность отдать свой голос по Интернету. Принятый в декабре 2008 г. закон позволяет гражданам этого государства голосовать на парламентских выборах по мобильному телефону, реализовать это право будет возможно в 2011 г.
В зарубежных странах встречаются нормы о выборах без голосования. Такая норма предусмотрена в новой Конституции Финляндии 1999 года на выборах Президента Республики (§54): «Кандидат, который на выборах получит более половины поданных голосов, признается избранным в Президенты. Если никто из кандидатов не получит большинства поданных голосов, должны проводиться новые выборы среди двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов. Президентом избирается тот кандидат, который на новых выборах получает наибольшее число голосов. Если же на выборах выдвинут один кандидат, он или она признаются избранным в Президенты без выборов».
Аналогичная норма действует при выборах Президента Исландии (ст. 5 Конституции Исландии).
Как правило, подсчет голосов ведется с помощью автоматизированных компьютерных систем, которые фиксируют каждый поданный голос. Итоги выборов подлежат официальному опубликованию в установленном законом порядке и сроках. Если выборы оказались нерезультативными, то проводится повторное голосование между кандидатами, получившими наибольшее число голосов.