Право граждан на получение информации его пределы. Хургин В.М.О праве граждан на доступ к информации
Билет № 82. Право граждан на информацию, его содержание, пределы и формы защиты.
В соответствии с ч. 3 ст. 29 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Свободно получать информацию – значит, иметь открытый доступ к сведениям, представляющим значение для реализации прав и свобод человека и гражданина (информация о наличии вакантных рабочих мест, о состоянии окружающей природной среды, о расписании движения маршрутных транспортных средств и т.д.).
Однако это право не безусловно – оно реализуется «законным способом», то есть в тех пределах, которые очерчены действующим законодательством. Установление таких пределов на основании федерального закона самой Конституцией Российской Федерации прямо связывается с необходимостью защиты прав и законных интересов других лиц, защиты нравственности, здоровья, безопасности государства (статья 55).
Поэтому порядок реализации права граждан на информацию раскрывается в специальных федеральных законах, среди которых два нормативно-правовых акта – Федеральный закон 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных» – имеют основополагающее значение.
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вся информация по критерию ее доступности подразделяется на две категории – открытого доступа (общедоступная) и ограниченного доступа, для получения которой существуют те или иные условия и ограничения.
К общедоступной относится общеизвестная и иная информация, доступ к которой не ограничен (статья 7 Федерального закона «Об информации…»). Такая информация может использоваться ее получателями свободно, по своему усмотрению, если только для ее использования не установлены специальные ограничения.
По общему правилу, открытой является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – если иное не установлено федеральными законами (статья 3 Федерального закона «Об информации…»). Развивая это правило, законодатель говорит о том, что любой гражданин вправе получать от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы (статья 8 Федерального закона «Об информации…»). Отказ в предоставлении такой информации, при условии соблюдения гражданином порядка обращения за получением информации, является неправомерным и может быть оспорен гражданином в суде.
В отношении нижеперечисленной информации какие-либо ограничения доступа установлены быть не могут:
нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовое положение организаций, государственных органов и органов местного самоуправления;
информация о состоянии окружающей среды;
информация о деятельности государственных и муниципальных органов, об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
информация, накапливаемая в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.
Закон гарантирует бесплатность предоставления информации в следующих случаях:
если информация о деятельности государственных и муниципальных органов размещается такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях (Интернет);
если информация затрагивает права и обязанности заинтересованного лица.
Установление государственным органом, либо органом местного самоуправления, их должностными лицами платы за предоставление информации возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральным законом.
Следует отметить, что действующее законодательство об информации предоставляет широкие полномочия обладателю информации – он вправе, в частности, разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа. При этом данное право обладателя информации не может нарушать прямо предусмотренное федеральным законом право гражданина на доступ к той или иной информации. Это означает, что установление произвольных ограничений, запретов на доступ к информации неправомерно (часть 4 статьи 29, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 № 3-П). Так, не может быть признана коммерческой тайной такая социально значимая информация , как:
о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;
о численности и составе работников предприятия, о системе оплаты и об условиях труда, об охране труда, показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, о наличии свободных рабочих мест;
о загрязнении предприятием окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и населения в целом;
сведения, содержащиеся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности (и т.д. статья 5 Федерального закона «О коммерческой тайне»).
Важное требование к обладателям информации ограниченного доступа, которым она стала известна в связи с исполнением должностных обязанностей – соблюдение конфиденциальности такой информации (она не может быть передана третьим лицам).
Особой категорией охраняемой законом информации являются персональные данные – любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации гражданину, в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая соответствующая информация (статья 3 Федерального закона «О персональных данных»).
Такая информация, по общему правилу, должна оставаться конфиденциальной для третьих лиц (ст. 7 Федерального закона «О персональных данных»), за исключением случаев, когда:
1) сам гражданин – субъект персональных данных – дает согласие на ее разглашение, в том числе для определенных (ограниченных) целей использования (например, включение данных о сотрудниках организации в общедоступные справочники);
2) законом установлены обязательные требования для предоставления персональных данных (например, обнародование государственными служащими сведений о своих доходах и имуществе);
3) информация о гражданине обезличивается, то есть не позволяет достоверно установить его и, по существу, теряет характер персональных данных (например, гражданин Б., сотрудник коммерческой фирмы).
Также, по общему правилу, не допускаются любые действия по обработке персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных и философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни (статья 10 Федерального закона «О персональных данных»). Часть. 2 ст. 10 устанавливает исключения из этого правила, в частности, для целей отправления правосудия, оказания медицинской помощи, безопасности, оперативно-розыскной деятельности и т.д.
Наконец, в ряде случаев закон устанавливает запрет на распространение информации – так, статьей 10 Федерального закона «Об информации…» установлен запрет на распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти или вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.
С философской точки зрения понятие «информация» определил Н. Вингер: информация - это не энергия и не материя . Простое и понятное каждому определение информации дал С. Ожегов. Это: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством; 2) сведения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь .
До середины 20-х годов ХХ века под информацией действительно понимались «сообщения и сведения», передаваемые людьми устным, письменным или иным способом. С серединным ХХ века информация превращается в общенаучное понятие, включающее обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом, автоматом и автоматом; обмен сигналами в животном и растительном мире; передачу признаков от клетки к клетке, от организма к организму (генетическая информация); это одно из основных понятий кибернетики.
При рассмотрении информации в качества предмета правоотношений в правовой системе, предмета отношений государства, юридических и физических лиц, информацией являются сообщения и сведения. Это объясняется тем, что при движении информации в процессе ее создания, распространения, преобразования и потребления подавляющее большинство общественных отношений возникает именно по поводу информации как сведений или сообщений.
Анализируя информацию как предмет правоотношений, нельзя говорить о ней вообще, неконкретно. Предметом рассмотрения должна быть в первую очередь информация, которая находится в гражданском, административном или ином общественном обороте и по поводу которой или в связи с которой поэтому возникают общественные отношения, подлежащие регулированию правом .
На сегодняшний день нормативное определение термина «информация» содержится Законе Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» (далее - Закон «Об информации, информатизации и защите информации»): информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления . Указанный нормативный правовой акт регулирует общественные отношения, возникающие при поиске, получении, передаче, сборе, обработке, накоплении, хранении, распространении и (или) предоставлении информации, а также пользовании информацией.
Право на информацию - самостоятельное конституционное право, позволяющее человеку свободно получать, хранить, распространять информацию любым законным способом.
Фундаментом законодательства Республики Беларусь об информации и информатизации является Конституция Республики Беларусь. Статья 34 Основного Закона раскрывает право на информацию следующим образом:
«Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение, распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды.
Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.
Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав» .
Согласно требованиям данной статьи Конституции деятельность государственных органов, общественных объединений должна протекать публично. Они обязаны в соответствии с их компетенцией давать полную, достоверную и своевременную информацию о политической, экономической и международной жизни, состоянии окружающей среды.
В этих целях и в Конституции, и других актах предусматриваются различные права и обязанности субъектов власти. Так, Конституция предписывает, что Президент как Глава государства обращается с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и основных направлениях внутренней и внешней политики; он обращается с ежегодными посланиями к Парламенту, где также излагает оценку состояния дел в государстве и обществе и перспективы дальнейшего развития .
О заседаниях органов государственной власти граждане регулярно информируются через телевидение, радио, другие средства массовой информации.
Принципиально важным и с точки зрения информирования в деятельности органов государства, и с позиций обеспечения реализации гражданами их прав и обязанностей является требование Конституции и актов текущего законодательства о публикации или доведении до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом нормативных актов государственных органов.
Закон «Об информации, информатизации и защите информации» - первый нормативный правовой акт, содержащий основополагающие идеи, начала информационных отношений. Правовое регулирование информационных отношений осуществляется на основе следующих принципов:
· свободы поиска, получения, передачи, сбора, обработки, накопления, хранения, распространения и (или) предоставления информации, а также пользования информацией;
· установления ограничений распространения и (или) предоставления информации только законодательными актами Республики Беларусь;
· своевременности предоставления, объективности, полноты и достоверности информации;
· защиты информации о частной жизни физического лица и персональных данных;
· обеспечения безопасности личности, общества и государства при пользовании информацией и применении информационных технологий;
· обязательности применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации информационных систем и информационных сетей в случаях, установленных законодательством Республики Беларусь .
Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
Право на информацию не может быть использовано для пропаганды войны или экстремистской деятельности, а также для совершения иных противоправных деяний .
Следует подчеркнуть, что вышеуказанный законодательный акт расширяет, по сравнению с Конституцией Республики Беларусь, круг субъектов информационных правоотношений :
а) Республика Беларусь, административно-территориальные единицы Республики Беларусь;
б) государственные органы, другие государственные организации;
в) иные юридические лица, организации, не являющиеся юридическими лицами;
г) физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели;
д) иностранные государства, международные организации .
На сегодняшний день разграничены понятия «предоставления» и «распространения» информации:
- предоставление информации - действия, направленные на ознакомление с информацией определенного круга лиц;
- распространение информации - действия, направленные на ознакомление с информацией неопределенного круга лиц.
Предоставление общедоступной информации может осуществляться по запросу заинтересованного государственного органа, физического или юридического лица. Запросы о получении общедоступной информации могут быть адресованы ее обладателям в форме:
ь устного запроса;
ь письменного запроса.
Предоставление заинтересованному государственному органу, физическому или юридическому лицу общедоступной информации по запросу может осуществляться посредством:
устного изложения содержания запрашиваемой информации;
ознакомления с документами, содержащими запрашиваемую информацию;
предоставления копии документа, содержащего запрашиваемую информацию, или выписок из него;
предоставления письменного ответа (справки), содержащего (содержащей) запрашиваемую информацию .
Распространение и (или) предоставление общедоступной информации о деятельности государственных органов могут осуществляться посредством:
Ш распространения в средствах массовой информации;
Ш размещения в государственном органе в общедоступных местах;
Ш размещения в информационных сетях;
Ш предоставления на основании запросов заинтересованных государственных органов, физических и юридических лиц;
Ш распространения и (или) предоставления иными способами.
Распространение и (или) предоставление общедоступной информации о деятельности государственных органов осуществляются на безвозмездной основе, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь .
Отметим, что Закон «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает, что одним из способов реализации рассматриваемого права является направление запроса обладателю интересующей информации. Вместе с тем, законодательство Республики Беларусь на сегодняшний день не содержит норм, устанавливающих:
Правовой статус данного вида документа (его содержание, возможность рассмотрения анонимного запроса и т.д.);
Сроки направления, а также порядок и сроки рассмотрения запроса;
Ответственность за нарушение порядка предоставления информации по запросу субъектов информационных правоотношений.
Целесообразно определить запрос как документ, содержащий требование субъекта информационных правоотношений о предоставлении сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах к лицу, обладающему такой информацией и имеющему полномочия на ее предоставление и распространение.
При этом установить, что отправитель запроса - это субъект информационных правоотношений, желающий реализовать право на информацию путем направления запроса обладателю информации; адресат запроса - субъект информационных правоотношений, которому адресован запрос о предоставлении сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах.
Письменный запрос должно содержать:
1. Необходимые сведения об адресате запроса;
2. Данные об отправителе запроса (для физических лиц- фамилия, имя, отчество, адрес места жительства и (или) места учебы (работы); иных субъектов информационных правоотношений - наименование лица, юридический адрес);
3. Изложение сути запроса (какую информацию желает получить лицо и для каких целей);
4. Личную подпись отправителя запроса или его представителя.
Направление запросов сроком не ограничено. Обладатель информации вправе отказать в предоставлении информации, доступ к которой ограничен законодательными актами Республики Беларусь. Запрос подлежат обязательному рассмотрению адресатом, к компетенции которого относится предоставление информации, изложенной в запросе. Запрос, направленный в адресату, к компетенции которого не относится предоставление такого рода информации, в пятидневный срок направляются к соответствующему обладателю с уведомлением об этом отправителя запроса либо по данному запросу отправителю в пятнадцатидневный срок дается ответ с разъяснением, к компетенции какого субъекта информационных отношений относится предоставление информации по данному запросу.
Запрос должен быть рассмотрен не позднее десяти дней со дня его регистрации у адресата, а запросы, требующие дополнительного поиска информации, - не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодательными актами Республики Беларусь.
Говоря о закреплении права на информацию на конституционном уровне, следует отметить, что из части 1 статьи 34 Основного закона следует, что круг субъектов, которым гарантируется право на информацию в Республике Беларусь, ограничен гражданами государства и в него не входят иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем, статья 19 Всеобщей декларации прав человека закрепляет, что «каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ» . Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года уточняет предоставленное право следующими положениями:
1. Право на информацию может быть реализовано: устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.
2. Пользование предусмотренным правом налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
а) для уважения прав и репутации других лиц;
б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения .
Сравнивая законодательное закрепление права на информацию с Российской Федерацией, следует отметить, что Конституция Российской Федерации в пункте 4 статьи 29 устанавливает: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Статья 24 Основного закона России данное положение дополняет правилом о том, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются . Из вышеуказанного следует, что Российская Федерация гарантирует каждому право на информацию на конституционном уровне, как гражданам, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также закрепляет случаи ограничения права на информацию.
Подводя определенный итог, следует констатировать: законодательство Российской Федерации по данному вопросу видится более демократичным тем, что российское право расширяет круг субъектов, которым предоставляется право на информацию. Закрепление на конституционном уровне предоставления права на информацию физическим лицам (то есть «каждому») соответствует нормам международного права.
Вместе с тем, с точки зрения теории права, право на информацию является политическим правом, которое подразумевает возможность его предоставления только гражданам в силу их принадлежности к государству. Возможно, что российский законодатель трактует данное политическое право расширительно. Согласно статье 6 Федерального Закона от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование . Аналогичное положение закреплено в Законе Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации». На наш взгляд, толкование данного положения о праве граждан (физических лиц) как обладателей информации может быть следующим: право на информацию принадлежит гражданам, а в случаях, когда информация является общедоступной и не затрагивает интересы других лиц и государства, она может быть предоставлена любому физическому лицу (в том числе и иностранцу).
Следует отметить важные позитивные положения, закрепленные в Основном Законе Республики Беларусь. Так, Конституция Республики Беларусь гарантирует получение полной, достоверной и своевременной информации. Данная гарантия является важной и необходимой, так как наличие недостоверной, несвоевременной и неполной информации равносильно её отсутствию. Кроме того, Конституция, помимо права на получения информации, устанавливает обязанность государственных органов и должностных лиц дать ответ по существу в определенный законом срок.
Таким образом, полагаем, что необходимо в части 1 статьи 34 Конституции Республики Беларусь слово «гражданам» заменить словом «каждому», и с учетом изложенного изложить вышеуказанную норму в следующей редакции: «Каждому гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды». Предложенная редакция статьи 34 Конституции, предоставляющая право на информацию также иностранным гражданам и лицам без гражданства, сохраняет право государства на ограничение права на информацию в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Данное положение закреплено в статьи 23 Конституции Республики Беларусь.
Сущность конституционного права на информацию. Признание и гарантии права на информацию в нашей стране отражают тенденцию следования требованиям международных принципов и стандартов по правам человека.
Согласно п. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
Право на информацию имеет многоаспектный характер,
Во-первых , возможность доступа к информации, которая реализуется через право каждого свободно искать ее и получать. Данная возможность детализирована, в частности, в п. 1 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», согласно которому граждане вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных федеральными законами.
Во-вторых , возможность обмена информацией, которая реализуется через право ее передавать и распространять. Указанная возможность получила дальнейшее развитие, к примеру, в ст. 25 Закона РФ «О средствах массовой информации», согласно которой воспрепятствование осуществляемому на законном основании распространению продукции средств массовой информации со стороны граждан, объединений граждан, государственных органов — не допускается.
В-третьих , возможность производства информации, которая реализуется через ряд нормативных предписаний о свободе творчества, разработке и производстве информационных систем, о культуре, о науке и т.п.
в части третьей ст. 55 Конституции РФ провозглашена возможность ограничений прав и свобод человека и гражданина. Такие ограничения возможны в строго установленных случаях и вводятся, прежде всего, для защиты конституционного строя страны. В соответствии с названной статьей права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации » регулирует группу отношений, возникающих при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, применение информационных технологий, обеспечение защиты информации. В этом проявляется основополагающая роль конституционного права на информацию, которое выступает в качестве базового для возникновения разнообразных форм и многочисленных способов его осуществления и реализации в тех либо иных конкретных правоотношениях.
Гарантии права на информацию. Сегодня ответственность за содействие в реализации прав личности, в том числе и реализацию права на свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации, солидарно ложится на государство и субъектов РФ. Это следует из пункта «б» части первой ст. 72 Конституции РФ, согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Среди гарантий права на информацию следует выделить материальные, духовные и юридические гарантии.
Материальные гарантии выражаются в единстве экономического пространства, свободе перемещения товаров, услуг и финансовых средств, свободе экономической, в том числе предпринимательской деятельности.
Духовные гарантии представляют собой систему духовных ценностей, основанных на общественной сознательности и включающих, в частности, свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества.
Юридические гарантии представляют собой комплекс юридических средств и способов охраны и защиты права на информацию. Они занимают особое место в системе гарантий и являются предметом заботы прежде всего государства. Российская Федерация выполняет функцию содействия реализации права граждан на информацию, прежде всего посредством правотворческой деятельности, устанавливая в федеральных законах и других нормативных правовых актах те либо иные гарантии. Так, согласно п. 5. ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе РФ, в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.
Важные гарантирующие функции выполняются Президентом РФ, который согласно ст. 80 Конституции РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, и Правительством РФ, которое в соответствии со ст. 114 Конституции РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан.
Одним из элементов юридических гарантий права на информацию выступают меры ответственности за нарушение этих прав. Нарушение гарантированных Конституцией РФ прав на свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации преследуется по закону.
Считаются, в частности, преступлением деяния должностных лиц, связанные с неправомерным отказом в предоставлении собранных в установленном порядкедокументов
и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан (ст. 140 УК РФ). Законом РФ «О средствах массовой информации» предусмотрено, в частности, что моральный (неимущественный) вред, причиненный гражданину в результате распространения средством массовой информации не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство гражданина либо причинивших ему иной неимущественный вред, возмещается по решению суда средством массовой информации, а также виновными должностными лицами и гражданами в размере, определяемом судом (ст. 62).
Субъекты права на информацию. Содержание права на информацию
Частично этот вопрос затронут в главе о субъектах информационного права.
Наиболее крупная классификация субъектов в системе реализации права на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как «человек», «гражданин» - физическое лицо; «население»; «юридическое лицо», «организация»; «орган государственной власти», «орган местного самоуправления»; «общественные образования», «государство», «межгосударственные образования». Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их рол и,в определенном правовом пространстве, а в конкретной ситуации - с учетом конкретного субъективного права на информацию и организационной формы его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта. Именно это многообразие субъектов информационного права и их правомочия по реализации всех форм проявления права на информацию и должно было бы стать предметом общего единого базового закона «О праве на информацию».
Во всем многообразии субъектов, реализующих отношения по поводу производства, получения и использования информационных ресурсов, человек и гражданин является первичной фигурой. Для определения статуса этого субъекта в области права на информацию необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.
Такая характеристика имеет, по крайней мере, три грани:
а) формально-правовую, связанную с признанием права в форме его позитивного юридического оформления в законе отдельного государства и международного сообщества;
б) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного права, реализуемого через определенные полномочия и корреспондирующие ему правовые обязанности;
в) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.
Рассмотрим содержание этих аспектов оформления права на информацию.
1. Государственно-правовой подход при легитимации нрав индивида использует термины «гражданин» и «каждый» (по статьям Конституции о правах человека и гражданина). Эти термины привязаны к законодательству, действующему в определенных территориальных границах государства, которое через институт гражданства обязывает государство гарантировать реализацию прав i раж-дан на своей территории. Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публичного и гражданского права. Как видно из приведенного выше текста, право на информацию включается и в систему публичного, и в систему гражданского права РФ.
Вместе с тем строго территориальные рамки прав граждан расширяются двумя способами:
1) Конституция предусматривает распространение нрав и обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62);
2) Конституция в процессе легитимации прав граждан использует не только термин «гражданин», но и термин «человек», объединяя их в понятии «каждый». Этим приемом Конституция включает граждан своей страны в систему международного права, регулирующего права человека независимо от его государственно-правового статуса. Глава 2 Конституции называется «Права и свободы человека и гражданина», а ст. 62 Конституции предусматривает возможность гражданину России иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.
Эти нормы Конституции, распространяемые и на сферу права на информацию, выводят это право из границ «территории» государства в рамки «пространства», имеющего глобальный, межтерриториальный характер. Эта особенность правового статуса гражданина Российской Федерации создает легитимную основу гибкого, мягкого включения граждан России в мировое информационное пространство.
2. Содержательная сторона права на информацию, как уже говорилось, имеет достаточно широкий диапазон. По сравнению с нормами Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами его реализации, как свобода мысли и слова, свобода поиска, получения и распространения, также и свободу «производить» и «передавать» информацию любым законным способом. Это расширяет фронт и позитивного, и субъективного права человека и гражданина, действующего в рамках российского законодательства.
Отмеченное обстоятельство обязывает и законодателя учитывать все позиции (а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию), урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско-правовой и социальной сфер жизнедеятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.
С этой точки зрения и следует рассматривать назначение и содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов закона О праве граждан на информацию является в определенной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила проект такого закона в Государственную Думу, считает возможным ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию конституционного права искать и получать информацию. Все остальные формы реализации этого права по данному проекту остаются за пределами закона «О праве доступа к информации». Он лишается качества комплексного закона в части права граждан на информацию.
С другой стороны, этот же закон рассчитан на применение не только к гражданам, т.е. индивидуально представленным субъектам отношений, но и к другим субъектам. По крайней мере, к юридическим лицам. Это также вызывает возражение, ибо не учитывает специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм деятельности в информационной сфере. Компромиссным решением в пользу принятия федерального закона о доступе является позиция, согласно которой термин «доступ» трактуется как реализующий все формы права на информацию.
В статье 8 Закона об информации, которая называется «Право на доступ к информации», выделяются две группы субъектов. Это граждане (физические лица) и организации (юридические лица). Они вправе осуществлять поиск, получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами. В ч. 2 этой статьи установлено, что гражданин имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Выделяем последнюю часть нормы в силу ее неопределенности. Для правоприменения важны критерии отнесения сведений к «затрагивающим права и свободы гражданина». Часто это положение трактуется только как область непосредственных интересов гражданина в социальной сфере. Однако следует учитывать, что человек и гражданин - не только обыватель, зависимый от властных и иных структур. Он и избиратель, и предприниматель, и семьянин, и служащий, и носитель творческих способностей - субъект всего диапазона конституционных прав. Его интересует очень большой спектр информации. Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» в известной мере это учитывает и определяет более 50 видов сведений, которые должны быть представлены для всеобщего сведения через сайты федеральных органов государственной власти. Обязательность создания таких сайтов и поддержание их содержания в соответствии с постановлением правительства имеет свою историю. Имеем в виду ряд судебных процессов, инициированных Институтом свободы информации (Санкт-Петербург).
Но и это не исчерпывает всего фронта информации, которая должна быть доступна человеку. Такие формы, как библиотеки, музеи, архивы, разные фонды, информации известны. Они дополнены сегодня таким богатым и одновременно опасным источником, как Интернет. Все это говорит в пользу более глубокого регулирования права на информацию человека и гражданина в Российской Федерации.
В заключение отметим, что предлагаемый подход к решению вопроса о содержании закона «О праве на информацию» соответствует и выводу экспертной комиссии Европейского Совета. Этот вывод был сделан по докладу руководителя рабочей группы и одобрен предварительной экспертизой на конференции по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России, которая состоялась в Москве в октябре 1996 г.
3. Третий аспект правового оформления права на информацию - процессуальный. Частично он реализуется на уровне федерального закона. Это не только запрос и порядок его обеспечения. Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования порядка, например, передачи информации от собственника к другим пользователям, правил распространения своей собственной информации или информационного ресурса, принадлежащего другим лицам.
См.: Павлов И. Ю. Право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и судебная практика его зашиты // Теоретические проблемы информационного права. М. : ИГП РАН, 2006. С. 135-146.
Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз. В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безопасности в области информации и права на информацию. В КоЛП РФ имеется специальная глава по вопросам информации и связи. Это лишний раз подчеркивает значение вопроса о более глубокой проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.
Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категории доступа и защиты, правильности документирования и т.д. - все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. В этой части непочатый край работы. Необходимо обновление правил пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Для решения этих проблем необходим базовый закон «О праве па информацию».
Закон о праве граждан на информацию призван обеспечить получение гражданином информации, необходимой прежде всего для реализации всех его прав и свобод, для удовлетворения всех его жизненно важных интересов. Это касается его личной жизни, жизни семьи, но не только. Гражданин имеет право на получение, производство и распространение информационного продукта, который он сам создает или приобретает за свои средства. Он может заниматься и предпринимательством в области информации и информатизации без образования юридического лица, если это не запрещено законом. Все это свидетельствует о приоритете правового регулирования права граждан на информацию не только через призму «доступа» к информации.
8.4. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
Для решения вопросов о праве на информацию 2009 г. являлся как бы переломным. Принят специальный федеральный закон по этой проблеме. Нельзя сказать, что прошедшие годы с момента принятия Федерального закона от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и разработки первоначальных проектов закона о праве на информацию были временем бездействия законодательных органов России в плане реализации права на информацию. Уже в 1996 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О праве на информацию». Он содержал 14 статей и в 1997 г. был принят в первом чтении. При подготовке ко второму чтению в этот проект было внесено более 80 поправок. Однако в 2000 г. Государственная Дума этот законопроект возвратила к процедуре первого чтения, а затем отклонила. После этого появлялись проекты законов «О праве на информацию в Российской Федерации» В. В. Похмелкина и С. Н. Юшенкова; коллективный проект «О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления» (В. А. Рыжков, И. Н. Морозов, С. А. Насташевский, В. И. Черепков). Этот законопроект был внесен в Государственную Думу РФ в ноябре 2004 г. И можно сказать, что с этого момента внимание было сосредоточено на более узкой проблеме - доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Этапы работы с проектами федерального закона о доступе только к этой категории информации также не были простыми. Но для определения рамок этого варианта уже существовала основа, заложенная постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».
21 января 2009 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления1 (далее в данной главе - Закон, Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ), который вступил в силу 1 января 2010 г. Этим фактом легитимирована открытость и прозрачность органов публичной власти РФ. создана законодательная база для реализации гражданами и юридическими лицами права на доступ к очень важной категории информации - открытым массивам документов о деятельности органов публичной власти России. Доступ - это синхронное обеспечение поиска и получения искомой информации: реализация права ее искать и обязанность держателя этой информации предоставить ее пользователю информационных ресурсов государственных органов и органов местного самоуправления.
Закон состоит из пяти глав, включающих в общей сложности 26 статей: гл. 1 «Общие положения» (ст. 1-8); гл. 2 «Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Основные требования при обеспечении доступа к этой информации» (ст. 9-11); гл. 3 «Предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ст. 12-22); гл. 4 «Ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ст. 23-25); гл. 5 «Заключительные положения» .
Этот Закон имеет важнейшее значение не только для граждан и иных субъектов при реализации ими современных форм получения информации, но и для всех органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку устанавливает принципы организации должного уровня информирующей деятельности и основания для ее осуществления. На уровне закона оформлены те направления их работы, которые к настоящему времени уже реализованы в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» (далее - ФЦП «Электронная Россия»), программ регионального и отраслевого уровней. Это обязывает властные и административные структуры поднять работу в области инновации своей деятельности на другой, более высокий уровень организации и культуры, обеспечить новые формы контроля населения за их деятельностью в интересах государства и его граждан.
Общие положения этого Закона включают восемь статей, определяющих основные понятия, сферу действия Закона, правовое регулирование отношений по доступу, основные принципы обеспечения доступа, обозначение информации, доступ к которой ограничен, способы обеспечения доступа, формы предоставления информации и права пользователя информацией.
Наиболее принципиальной для понимания проблемы имеет именно общая часть, поэтому остановимся на некоторых ее положениях более детально.
Законодатель не стал определять предмет и цели действия данного Закона. Эти вопросы косвенно прослеживаются через предложенные понятия и сферы отношений, на которые Закон распространяется, а также указания на то, где он не должен себя проявлять. В рассматриваемом Законе дано определение информации, отличное от аналогичного, имеющегося в Законе об информации, в котором информация определена как сведения, данные, документы. Согласно ст. 1 Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления... либо поступившая в указанные органы и организации...».
Как видим, определение информации в данном случае ориентировано не на форму представления, а на ее источник - «созданная в пределах полномочий» субъектов - государственных органов и органов местного самоуправления, а также их подведомственных организаций. Некоторый дискомфорт вызывают два момента в этом определении, которые приводятся далее. Отдельно стоит фраза: «К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности» (курсив наш. - И. Б.). Если орган власти действует в пределах своей компетенции, то он и принимает соответствующие нормативные правовые акты, и в большинстве случаев это именно та информация, которая требуется пользователю. Это первое замечание. Второе касается оговорки «иная информация». Здесь открывается возможность претензии пользователя по поводу любой информации, циркулирующей в системе названных органов.
По вопросу о субъектах стоит обратить внимание на применение общего термина «пользователь». Под ним понимаются граждане (физические лица), организации (юридические лица), общественные объединения, а также и сами государственные органы и органы местного самоуправления. Возможно, было бы полезно упомянуть иностранцев и лиц без гражданства в контексте Конституции.
Определение понятия «пользователь» (и это не только в данном Законе) не является достаточно полным. Пользователь бывает активный и пассивный. Активный пользователь - тот, который предоставляет свою информацию в средства доступа к ней (например, в источник информации, скажем, в центр общественного доступа, на свой сайт в Интернете, и т.п.). Пассивный пользователь - тот, кто ищет информацию и ее получает или не получает на основе закона. Не упомянута в определении пользователя и такая категория субъектов, как СМИ, о которой говорится в тексте Закона.
Чрезвычайно важен вопрос о содержании права доступа и источниках его удовлетворения.
В статье 2 Закона указано, что его действие не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления, а также на порядок предоставления этими органами информации о своей деятельности в связи с осуществлением ими своих полномочий. Здесь есть два момента, ущемляющих права граждан и иных физических лиц. Во-первых, что касается персональных данных. Они в любом случае должны предоставляться при запросе гражданина как пользователя информационным ресурсом государственных и муниципальных органов. Часть запросов как раз и касается неточного учета персональных данных, их искажения или потери и влияния этих фактов на принимаемые индивидуальные решения. Если законодатель желает определить доступ только к нормативным правовым актам, то это следует указать в самом начале закона.
Второй момент также имеет ограничительное значение. Введение системы «одного окна» для граждан в целях сокращения их походов по ряду ведомств в поисках документов, необходимых для реализации своих субъективных прав, только и основано на внутреннем обмене информацией между причастными к ответу на запрос гражданина органами.
Данный сюжет еще раз возвращает нас к теме сферы действия Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ. Известно, что государственные органы осуществляют постоянные функции в порядке организации и осуществления публичного управления и одновременно реализуют публичные информационные и иные услуги гражданам и другим субъектам. Отчеты о состоянии и реализации функций управления и услуг равным образом интересуют граждан и юридических лиц, а также иные организации. Закон этих обстоятельств не учитывает. При описании прав пользователя информацией в п. 1 ст. 8 имеет смысл упомянуть не только о получении, но и о праве «искать» и «запрашивать» информацию. По данному Закону не ясно, где найти указание о том, что та или иная информация ограничена в доступе. И здесь важно обозначить связь Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ с Законом об информации.
Не преследуя цели рассматривать каждую норму Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ, позволим сформулировать только один вывод. Он касается сложностей, которые неизбежно появятся при его реализации. Для каждого закона важнейшим требованием и условием его эффективности является ясность его цели. В данном случае, исходя из названия нормативного акта, речь идет об обеспечении доступа к указанной информации. Из текста должно быть видно, для чего это нужно перечисленным субъектам, а при доступе через Интернет - самому широкому, неограниченному кругу лиц. При ответе на вопрос «для чего?» можно назвать две главные цели. Первая касается доступа, т.е. получения информации для использования ее в процессе решения своих собственных проблем. Не для простого любопытства гражданин или иной субъект обращается за информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Получаемая информация становится ресурсом ее получателя (реципиента) и позволяет ему действовать в своих интересах более грамотно и обоснованно.
Вторая цель, которая решается в процессе получения запрашиваемой информации, связана с реализацией гражданами и их ассоциациями в разных организационных формах функции контроля за деятельностью органов власти, должностных лиц. Она неизбежно вытекает из решения первой, основной задачи - знать, как следует действовать в той или иной жизненной ситуации и активизировать свою деятельность по реализации своих прав и обязанностей. Закон значительно бы выиграл, если бы эта сторона его назначения была нормативно представлена в его тексте. Человек получает информацию, чтобы активно реализовывать свое право участвовать в управлении. Это важная черта современной демократии, и к этому гражданин должен осознанно относиться, особенно если это подчеркнуто законом.
Данный Закон, ориентированный только на «доступ», не затрагивает таких прав граждан и иных субъектов, как право на распространение, обмен информацией, создание своей собственной информации, предоставление ее и получаемой из других источников информации иным пользователям. Это значит, что еще потребуются дополнительные правовые акты, которые бы установили порядок реализации всего комплекса прав, а соответственно, и обязанностей, вытекающих из ст. 29 Конституции. Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ - лишь первый шаг в раскрытии всех форм реализации конституционных прав граждан и иных субъектов в области формирования и использования информации, активного участия в создании реального информационного общества России.
3. Содержание права на информацию.
1. Понятие права на информацию.
Право граждан на получение информации гарантировано ст. 24 и 29 российской Конституции. Наиболее существенная для граждан правоустанавливающая норма содержится в п. 4 ст. 29, которая гарантирует, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом".
В этой же части статьи установлено ограничение на действия с информацией, составляющей государственную тайну. Закон РФ "О государственной тайне и Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" от 30 ноября 1995 г. содержат определение сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности страны. Этот перечень является исчерпывающим.
В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О государственной тайне" государственной тайной являются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности России.
Все граждане обладают равным правом на информацию. Оно может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе- чения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Свобода информации, кроме того, ограничена правом каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства, а также правом на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничения в этом последнем праве допускаются только на основании судебного решения.
Провозглашенное нормой Конституции РФ право каждого на поиск, получение и передачу информации по сути дела является информационным правом гражданина, которое, в свою очередь, корреспондируется с обязанностями государства по обеспечению этих прав, также закрепленных в Конституции РФ.
К числу информационных прав и свобод также можно отнести:
право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени
(ч. 1 ст. 23 Конституции РФ);
право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений
(ч. 2 ст. 23);
гарантированную государством свободу мысли и слова
(ч. 1 ст. 29);
гарантированную государством свободу массовой информации, запрет цензуры
(ч. 5 ст. 29);
право распространять религиозные и иные убеждения
(ст. 28);
право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды
(ст. 42), о фактах, создающих угрозу жизни и здоровью людей
(ст. 41);
свободу выбора языка общения и творчества
(ч. 2 ст. 26);
свободу всех видов творчества, преподавания
(ч. 1 ст. 44).
2. Субъекты права на информацию.
Частично этот вопрос затронут в главе о субъектах информационного права.
Наиболее крупная классификация субъектов в системе реализации права на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как "человек", "гражданин " – физическое лицо ; "население "; "юридическое лицо", "организация "; "орган государственной власти ", "орган местного самоуправления"; "общественные образования", "государство", "межгосударственные образования". Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их роли в определенном правовом пространстве, а в конкретной ситуации – с учетом конкретного субъективного права на информацию и организационной формы его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта. Именно это многообразие субъектов информационного права и их правомочия по реализации всех форм проявления права на информацию и должно было бы стать предметом общего единого базового закона "О праве на информацию".
О правах на информацию человека и гражданина Во всем многообразии субъектов, реализующих отношения по поводу производства, получения и использования информационных ресурсов, человек и гражданин является первичной фигурой. Для определения статуса этого субъекта в области права на информацию необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.
Такая характеристика имеет, по крайней мере, три грани:
А) формально-правовую, связанную с признанием права в форме его позитивного юридического оформления в законе отдельного государства и международного сообщества;
Б) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного права, реализуемого через определенные полномочия и корреспондирующие ему правовые обязанности;
В) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.
1. Государственно-правовой подход при легитимации прав индивида использует термины "гражданин" и "каждый" (по статьям Конституции РФ о правах человека и гражданина). Эти термины привязаны к законодательству, действующему в определенных территориальных границах государства, которое через институт гражданства обязывает государство гарантировать реализацию прав граждан на своей территории. Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публичного и гражданского права. Как видно из приведенного выше текста, право на информацию включается и в систему публичного, и в систему гражданского права РФ.
Вместе с тем строго территориальные рамки прав граждан расширяются двумя способами:
1) Конституция РФ предусматривает распространение прав и обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62);
2) Конституция РФ в процессе легитимации прав граждан использует не только термин "гражданин", но и термин "человек", объединяя их в понятии "каждый". Этим приемом Конституция РФ включает граждан своей страны в систему международного права, регулирующего права человека независимо от его государственно-правового статуса. Глава 2 Конституции РФ называется "Права и свободы человека и гражданина", а ст. 62 Конституции РФ предусматривает возможность гражданину России иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.
Эти нормы Конституции РФ, распространяемые и на сферу права на информацию, выводят это право из границ "территории" государства в рамки "пространства", имеющего глобальный, межтерриториальный характер. Эта особенность правового статуса гражданина Российской Федерации создает легитимную основу гибкого, мягкого включения граждан России в мировое информационное пространство.
2. Содержательная сторона права на информацию, как уже говорилось, имеет достаточно широкий диапазон. По сравнению с нормами Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами его реализации, как свобода мысли и слова, свобода поиска, получения и распространения, также и свободу "производить" и "передавать" информацию любым законным способом. Это расширяет фронт и позитивного, и субъективного права человека и гражданина, действующего в рамках российского законодательства.
Отмеченное обстоятельство обязывает и законодателя учитывать все позиции (а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию), урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско- правовой и социальной сфер жизнедеятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.
С этой точки зрения и следует рассматривать назначение и содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов закона о праве граждан на информацию является в определенной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила проект такого закона в Государственную Думу, считает возможным ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию конституционного права искать и получать информацию. Все остальные формы реализации этого права по данному проекту остаются за пределами закона "О праве доступа к информации". Он лишается качества комплексного закона в части права граждан на информацию.
С другой стороны, этот же закон рассчитан на применение не только к гражданам, т.е. индивидуально представленным субъектам отношений, но и к другим субъектам. По крайней мере, к юридическим лицам. Это также вызывает возражение, ибо не учитывает специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм деятельности в информационной сфере. Компромиссным решением в пользу принятия федерального закона о доступе является позиция, согласно которой термин "доступ" трактуется как реализующий все формы права на информацию.
В ст. 8 Закона об информации, которая называется "Право на доступ к информации", выделяются две группы субъектов. Это граждане (физические лица) и организации (юридические лица). Они вправе осуществлять поиск, получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами. В ч. 2 этой статьи установлено, что гражданин имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Выделяем последнюю часть нормы в силу ее неопределенности. Для правоприменения важны критерии отнесения сведений к "затрагивающим права и свободы гражданина". Часто это положение трактуется только как область непосредственных интересов гражданина в социальной сфере. Однако следует учитывать, что человек и гражданин – нс только обыватель, зависимый от властных и иных структур. Он и избиратель, и предприниматель, и семьянин, и служащий, и носитель творческих способностей – субъект всего диапазона конституционных прав. Его интересует очень большой спектр информации. Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" в известной мере это учитывает и определяет более 50 видов сведений, которые должны быть представлены для всеобщего сведения через сайты федеральных органов государственной власти. Обязательность создания таких сайтов и поддержание их содержания в соответствии с постановлением правительства имеет свою историю. Имеем в виду ряд судебных процессов, инициированных Институтом свободы информации (Санкт-Петербург).
Но и это не исчерпывает всего фронта информации, которая должна быть доступна человеку. Такие формы, как библиотеки, музеи, архивы, разные фонды, информации из вестны. Они дополнены сегодня таким богатым и одновременно опасным источником, как Интернет. Все это говорит в пользу более глубокого регулирования права на информацию человека и гражданина в Российской Федерации.
В заключение отметим, что предлагаемый подход к решению вопроса о содержании закона "О праве на информацию" соответствует и выводу экспертной комиссии Европейского Совета. Этот вывод был сделан но докладу руководителя рабочей группы и одобрен предварительной экспертизой на конференции по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России, которая состоялась в Москве в октябре 1996 г.
3. Третий аспект правового оформления права на информацию – процессуальный. Частично он реализуется на уровне федерального закона. Это не только запрос и порядок его обеспечения. Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования порядка, например, передачи информации от собственника к другим пользователям, правил распространения своей собственной информации или информационного ресурса, принадлежащего другим лицам.
Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз. В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безопасности в области информации и права на информацию. В КоАП РФ имеется специальная глава по вопросам информации и связи. Это лишний раз подчеркивает значение вопроса о более глубокой проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.
Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категории доступа и защиты, правильности документирования и т.д. – все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. В этой части непочатый край работы. Необходимо обновление правил пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Для решения этих проблем необходим базовый закон "О праве на информацию".
Закон о праве граждан на информацию призван обеспечить получение гражданином информации, необходимой прежде всего для реализации всех его прав и свобод, для удовлетворения всех его жизненно важных интересов. Это касается его личной жизни, жизни семьи, но не только. Гражданин имеет право на получение, производство и распространение информационного продукта, который он сам создает или приобретает за свои средства. Он может заниматься и предпринимательством в области информации и информатизации без образования юридического лица, если это не запрещено законом. Все это свидетельствует о приоритете правового регулирования права граждан на информацию не только через призму "доступа" к информации.
Однако это право не безусловно – оно реализуется «законным способом», то есть в тех пределах, которые очерчены действующим законодательством. Установление таких пределов на основании федерального закона самой Конституцией Российской Федерации прямо связывается с необходимостью защиты прав и законных интересов других лиц, защиты нравственности, здоровья, безопасности государства (статья 55).
Поэтому порядок реализации права граждан на информацию раскрывается в специальных федеральных законах, среди которых два нормативных правовых акта – Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «О персональных данных» - имеют основополагающее значение.
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вся информация по критерию ее доступности подразделяется на две категории – открытого доступа (общедоступная) и ограниченного доступа, для получения которой существуют те или иные условия и ограничения.
Информация открытого доступа.
К общедоступной относится общеизвестная и иная информация, доступ к которой не ограничен (статья 7 Федерального закона «Об информации…»). Такая информация может использоваться ее получателями свободно, по своему усмотрению, если только для ее использования не установлены специальные ограничения.
По общему правилу, открытой является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – если иное не установлено федеральными законами (статья 3 Федерального закона «Об информации…»).
Развивая это правило, законодатель говорит о том, что любой гражданин вправе получать от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы (статья 8 Федерального закона «Об информации…»). Отказ в предоставлении такой информации, при условии соблюдения гражданином порядка обращения за получением информации, является неправомерным и может быть оспорен гражданином в суде.
Следует отметить – при необходимости гражданин вправе в письменном заявлении на имя руководителя государственного, муниципального органа, организации просить также выдачи копий документов, необходимых для решения вопросов, касающихся его прав и законных интересов (пункт 1 Указа Президиума ВС СССР «О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан» от 04.08.1983 № 9779-Х).
В отношении нижеперечисленной информации какие-либо ограничения доступа установлены быть не могут:
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовое положение организаций, государственных органов и органов местного самоуправления;
Информация о состоянии окружающей среды; - информация о деятельности государственных и муниципальных органов, об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
Информация, накапливаемая в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.
Закон гарантирует бесплатность предоставления информации в следующих случаях:
Если информация о деятельности государственных и муниципальных органов размещается такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях (Интернет);
Если информация затрагивает права и обязанности заинтересованного лица.
Установление государственным органом, либо органом местного самоуправления, их должностными лицами платы за предоставление информации возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральным законом.
Следует отметить, что действующее законодательство об информации предоставляет широкие полномочия обладателю информации – он вправе, в частности, разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа. При этом данное право обладателя информации не может нарушать прямо предусмотренное федеральным законом право гражданина на доступ к той или иной информации. Это означает, что установление произвольных ограничений, запретов на доступ к информации неправомерно (часть 4 статьи 29, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 № 3-П).
Так, не может быть признана коммерческой тайной такая социально значимая информация, как:
О задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;
О численности и составе работников предприятия, о системе оплаты и об условиях труда, об охране труда, показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, о наличии свободных рабочих мест;
О загрязнении предприятием окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и населения в целом;
Сведения, содержащиеся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности (статья 5 Федерального закона «О коммерческой тайне»).
Информация ограниченного доступа.
Важное требование к обладателям информации ограниченного доступа, которым она стала известна в связи с исполнением должностных обязанностей – соблюдение конфиденциальности такой информации (она не может быть передана третьим лицам).
Особой категорией охраняемой законом информации являются персональные данные – любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации гражданину, в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая соответствующая информация (статья 3 Федерального закона «О персональных данных»).
Такая информация, по общему правилу, должна оставаться конфиденциальной для третьих лиц (части 1 и 2 статьи 7 Федерального закона «О персональных данных»), за исключением случаев, когда:
1) сам гражданин – субъект персональных данных – дает согласие на ее разглашение, в том числе для определенных (ограниченных) целей использования (например, включение данных о сотрудниках организации в общедоступные справочники);
2) законом установлены обязательные требования для предоставления персональных данных (например, обнародование государственными служащими сведений о своих доходах и имуществе); 3) информация о гражданине обезличивается, то есть не позволяет достоверно установить его и, по существу, теряет характер персональных данных (например, гражданин Б., сотрудник коммерческой фирмы).
Также, по общему правилу, не допускаются любые действия по обработке персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных и философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни (статья 10 Федерального закона «О персональных данных»). Исключение из этого правила закон устанавливает, в частности, для целей отправления правосудия, оказания медицинской помощи, безопасности, оперативно-розыскной деятельности.
Наконец, в ряде случаев закон устанавливает запрет на распространение информации – так, статьей 10 Федерального закона «Об информации…» установлен запрет на распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти или вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.