Взаимодействие региональных и федеральных органов власти. Основные проблемы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов рф
Проблема анализа особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России сложна и многогранна. Учитывая специфику сегодняшней конференции, остановлюсь лишь на нескольких ее аспектах, непосредственно затрагивающих вопросы бюджетного федерализма.
Одной из препятствий для нормального развития федеративных отношений является отсутствие четко выверенных правовых процедур разрешения споров между различными уровнями власти, а также достаточной правоприменительной практики в данной сфере. Особенно негативно данное обстоятельство сказывается на сфере бюджетного федерализма. Так, например, межбюджетные отношения в настоящее время реализуются таким образом, что формирование идеальной стратегии их реформирования может не дать существенного положительного результата. Это обусловлено неудовлетворительным обеспечением взаимной ответственности участников межбюджетных отношений. Наиболее сильно негативные последствия данного проявляются во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов. Так, например, в федеральном законодательстве и иных правовых актах как правило указываются санкции к субъектам РФ за нарушения налогового и бюджетного законодательства, но не санкции к Федерации.
Впервые минимальная ответственность федерального бюджета была указана лишь в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Однако, учитывая российскую правоприменительную практику, реализация подобной ответственности представляется проблематичной. Однако без организации безусловного исполнения федерального законодательства в бюджетной сфере попытки реформирования межбюджетных отношений внесут еще большую анархию и субъективизм в бюджетный процесс.
Беда российского бюджетного федерализма и его «генетический порок» состоит в том, что решение большинства вопросов связанных с межбюджетными отношениями в большей мере зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, а не от законодательно установленных правил.
Переломить существующие негативные тенденции можно только сформировав систему безусловного обеспечения исполнения федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений путем создания прецедентов решения финансовых споров в судебном порядке.
Перекос в сторону завышения прав Федерации и ущемления прав ее субъектов характерен и для процедур разграничения предметов ведения и полномочий. К сожалению, данная проблема не только не решена, но даже несколько усугублена с принятием БК РФ. В частности ст. 85 относит к предмету совместного ведения всех уровней бюджетной системы предельно широкий перечень вопросов. При этом порядок согласования распределения и закрепления расходов определяется одной из заинтересованных сторон - Правительством РФ. Между тем, детальное закрепление расходных полномочий - ключевая проблема бюджетного процесса в России.
Данная неясность усугубляется в последующих статьях Бюджетного кодекса. Наиболее характерный пример - ст. 92, в соответствии с которой максимальный размер дефицита бюджета субъекта РФ - 5% объема доходов без учета финансовой помощи. В целом идея понятна и логична: нужно исключить безответственные заимствования регионов. Однако, эта идея крайне неуклюже реализована. Например, п.1 ст. 136 кодекса относит к «финансовой помощи» финансирование расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы. Иными словами, регион, который понесет переданные Правительством РФ дополнительные расходы, должен сократить дефицит своего бюджета пропорционально сумме полученной за них компенсации. Более того, в соответствии с п. 2 той же статьи, на регион будут распространяться санкции, предусмотренные ст. 134 в части ограничений на представление гарантий, оплату госслужащих, выделение бюджетных кредитов и казначейское исполнение бюджетов. Таким образом, в данном случае Правительство РФ вместо того, чтобы полностью компенсировать вызванные его решением дополнительные расходы субъектов РФ, теоретически может выделить произвольную сумму, да еще и дополнительно обусловив право на ее получение.
Односторонний характер межбюджетных отношений проходит красной нитью по всему Бюджетному кодексу. Чего стоит фраза ст. 184, п. 6 «Министерство финансов Российской Федерации... уведомляет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу». Получается, что межбюджетные отношения могут строиться в «уведомительном» порядке.
Практика взаимодействия уровней бюджетной системы свидетельствует о постоянном вмешательстве федеральных органов власти в бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровне при неразрешенности базовых проблем, находящихся в ведении Центра. Наиболее яркий пример - реформа жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). Этот пример особенно актуален еще и потому, что затихшая было кампания по силовому стимулированию реализации указанной реформы с федерального уровня в настоящее время реанимируется.
Единственным не умозрительным, а конкретным критерием проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве в соответствующих правовых актах названы: доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и максимальная доля семейного бюджета, которая может быть затрачена на оплату коммунальных услуг. Касаясь этой проблемы, необходимо помнить, что бюджетная система в Российской Федерации делится на три самостоятельных уровня - федеральный, региональный и местный. Следовательно, каждый из них должен преследовать свои цели, которые вытекают из Конституции РФ и действующего законодательства.
Федеральный уровень не несет непосредственных расходов по содержанию жилищно-коммунального хозяйства. Однако, в его ведении важнейшие рычаги по контролю ценообразования в данной сфере. В первую очередь, это касается организации системы регулирования цен и размеров издержек естественных монополий от РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром» до МПС России. Только Центр может стимулировать эти мощнейшие структуры к внедрению ресурсосбережения и снижению необоснованных тарифов. Одновременно Федерация косвенно оплачивает расходы на ЖКХ выделяя регионам средства финансовой поддержки. Соответственно объем указанной поддержки должен определяться с учетом всех социально-экономических и природно-географических особенностей субъектов Российской Федерации, которые влекут за собой повышение (понижение) расходов на ЖКХ. Наконец, важнейшая задача федерального уровня состоит в распространении положительного опыта для скорейшего совершенствования ЖКХ в России.
Несколько иной характер носят задачи субъектов Российской Федерации. К их компетенции относится работа в региональных энергетических комиссиях, определение социальных норм, финансовая поддержка органов местного самоуправления и т.п. Иными словами, в текущей ситуации субъекты Российской Федерации несут нагрузку в определенной мере аналогичную той, которая лежит и на федеральном уровне. Результатом деятельности региональных властей должна должно стать максимальное снижение тарифов, что должно благоприятно сказаться на сокращении потребности по финансированию ЖКХ. Одновременно в регионе должна быть сформирована действенная система социальной защиты, чтобы исключить негативные последствия реформы для населения.
Наконец, основной объем работы приходится на местные органы власти, поскольку финансирование сферы ЖКХ.
Федеральный уровень жестко взялся за совершенствование расходов местных бюджетов. В частности помимо большой методической работы по распространению передового опыта реформирования ЖКХ, начиная с 1998 г. устанавливались санкции за отклонение от нормативов увеличения платежей населения в общей массе платежей. При этом не были решены многие специфичных задач, центра, главными из которых являлось реализация системы мер по снижению тарифов естественных монополий. В результате несмотря на то, что доля населения в оплате коммунальных услуг возросла к 1999 г. с начала реформ с 2% до 60%, а в 2000г. должна составить 70%, экономия расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ была не настолько существенной. Расходы на ЖКХ снизились с 26,2% общего объема расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1994 г. до 19,2% в 1999 г.
Предварительные итоги реформирования ЖКХ убедительно свидетельствуют, что действия в финансово-бюджетной сфере будут достаточно эффективны лишь в том случае, если удастся обеспечить ответственность каждого из участников межбюджетных отношений в выполнении стоящих перед ним задач.
Таким образом, проблемные вопросы в сфере разграничения предметов ведения и полномочий во многом сводятся к базовой проблеме межбюджетных отношений - несовершенству действующего механизма приведения доходных источников в соответствие с расходными полномочиями и обеспечению взаимной ответственности участников межбюджетных отношений. В этой связи, в настоящее время необходимо сформировать процедуру закрепления расходных полномочий совместного ведения за соответствующими уровнями бюджетной системы, описав при этом порядок судебного разрешения возникающих споров. Естественно, данная процедура может быть описана только в федеральном законе.
12. Взаимодействие федеральных и региональных органов власти и управления: состояние и тенденции развития
Формы взаимодействия федерации и субъектов федерации.
Законотворческое взаимодействие: формирование и деятельность верхней палаты федерального парламента, законодательная инициатива субъектов федерации, обмен опытом в сфере законотворчества. Взаимодействие органов власти субъектов федерации и органов исполнительной власти федерации. Взаимодействие с территориальными подразделениями федеральных органов государственной власти, возможности исполнение их функций органами власти и управления субъектов Российской Федерации.
Координационные совещания и советы, иные координационные органы. Региональные объединения как форма взаимной координации политики субъектов федерации. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов в Российской Федерации.
Взаимодействие в рамках единого процесса государственного управления: планирование и прогнозирование социально-экономического развития, бюджетных процесс, разработка управленческих стандартов (изучение эффективности деятельности органов власти и управления).
Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.
Федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.
Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, государственными внебюджетными фондами по согласованию с федеральными министерствами, координирующими их деятельность.
Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.
Федеральный орган исполнительной власти самостоятелен в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.
При осуществлении своих полномочий федеральные органы исполнительной власти, включая федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, непосредственно взаимодействуют с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.
Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство.
В случаях когда для реализации полномочий федерального органа исполнительной власти, в частности для исполнения поручений, необходимо получение информации, заключений, экспертиз (далее - информация) от других федеральных органов исполнительной власти, заинтересованный федеральный орган исполнительной власти обращается с запросом в соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Срок получения необходимой информации указывается в запросе.
Срок получения информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента Российской Федерации и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, определяется исходя из сроков исполнения указанных поручений, при этом в запросе указываются номер и дата поручения, для исполнения которого запрашивается информация.
В случаях когда запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, федеральный орган исполнительной власти, получивший запрос, в 5-дневный срок с даты получения запроса согласовывает с федеральным органом исполнительной власти, направившим запрос, срок предоставления информации.
Изменение сроков предоставления информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента Российской Федерации и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, не допускается.
В зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации. В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране кардинальных реформ повышает необходимость использования всей...
Компромиссных решений социальных, экономических и политических проблем; традиционная ориентированность на социал-демократические ценности. 3 Реформирование государственного управления в скандинавских странах 3.1 Реформы государственного и административного управления в северных странах С начала 1980-х гг. практически во всех развитых демократиях - Великобритании, США, Франции, Японии, ...
Усиливает или ослабляет друг друга; - в каждый исторический момент обладают своим уровнем развития, в котором выражается их способность управлять соответствующими объектами управления. Виды и методы государственного управления. Государственное управление – воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает...
Переосмысление парадигмы государственного управления Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий является для России желаемой целью Государственное управление - социальный феномен политически организованной цивилизации. Рыночные отношения современного индустриального общества требуют соответствующего регулирования со стороны...
Органы государственной власти в РФ - это государственные органы, наделённые властными полномочиями в соответствии с Конституцией РФ (ст. 11).
В РФ принято разделять органы гос. власти на:
1. Федеральные (органы власти федерации):
Глава государства - Президент РФ;
Федеральный законодательный орган - Федеральное собрание России;
Правительство - Правительство РФ во главе с Председателем Правительства;
Федеральные органы исполнительной власти: Министерства России, федеральные службы и федеральные агентства России, руководство которыми осуществляют Президент России либо Председатель Правительства России;
Судебные органы - Верховный Суд РФ, Конституционный суд, Высший Арбитражный суд России, федеральные суды.
2.Региональные (органы власти субъектов федерации):
высшее должностное лицо субъекта России (может возглавлять исполнительную власть субъекта России);
законодательной - законодательный (представительный) орган субъекта России;
исполнительной - Правительство субъекта России, органы исполнительной власти субъекта России (Министерства, департаменты, управления, отделы) и их территориальные органы (если создаются);
судебной - Конституционный (Уставный) суд субъекта России, мировые судьи.
Взаимодействие – это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач. Взаимодействие между органами гос. власти в РФ основано на принципе разделения властей по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (разделение между федеральными и региональными органами гос. власти).
Система взаимодействия органов гос. власти между федеральным и региональном уровнях строится на:
1. Сотрудничество между органами власти федер. и регион. уровня предполагает деятельность совместного ведения, связанную с реализацией основных функций РФ. Статья 72 Конституции РФ говорит, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ, разграничение государственной собственности, координация вопросов здравоохранения, семейное, жилищное, земельное, лесное законодательство и др.
2. Координация в отношении органов законодат. власти предполагает согласование планов законопроектных работ, принятие НПА, которые будут сочетаться и не противоречить друг другу, а также принятие федеральных законов по вопросам совместного ведения, которые могут найти свое развитие в региональном законодательстве. Координация в отношении исполнительных органов власти – специфический вид гос. властной деятельности, выражающейся в обеспечении единства действий органов исполнит. власти для оптимального достижения определенных целей или осуществления единой направленности в работе какой-либо отрасли или сферы гос. управления.
3. Совместная деятельность , предполагает выполнение каждым органом власти определенной работы с использованием собственных ресурсов в целях обеспечения функций государства. Может осуществляться как на основе закона, так и на основе договора между ее участниками путем объединения их усилий и материальных средств. Совместная деятельность обусловлена общими соц.-экономич. Задачами, которые возникают в сферах деятельности РФ и субъектов РФ, и равной заинтересованностью в их согласованном решении. Органы гос. власти выступают здесь как публичные юр. лица в гражданском обороте с определенными материальными ресурсами, находящимися в их ведении.
4. Контроль , является также одной из функций гос. органов. В контексте взаимодействия федеральных и региональных органов власти можно говорить лишь о контроле в сфере исполнительной власти. Ведь Федерально собрание РФ (законодат. орган) никаким контролирующими функциями по отношению к законодат. (представительным) органам гос. власти субъектов РФ не обладает. Их отношения охватываются понятием «сотрудничество».
Сейчас становится все более очевидным что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится если не будет подлинного местного самоуправления развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач связанных с организацией территориального управления. Процесс становления местного самоуправления в России уже начался но идет он сложно противоречиво. Его развитие сдерживается прежде всего экономическими причинами отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления местного...
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
PAGE 13
Введение …………………………………………………………………………. 3
Глава 1. Местное самоуправление ……………………………………………... 4
Глава 2. Взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России ……………………………………………….7
Заключение ………………………………………………………………………12
Список использованной литературы …………………………………………..13
Введение
Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление имеет большое значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику народу. Сейчас становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают затруднительным и даже невозможным управление огромной страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы саморегулирования территорий, местных сообществ.
Процесс становления местного самоуправления в России уже начался, но идет он сложно, противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего, экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами.
Сейчас эти трудности преодолеваются, создается нормативно-правовая база местного самоуправления. Формируется новая отрасль права муниципальное право России, получившая образное название право местного самоуправления.
Цель данной работы исследование региональных органов государственной власти.
Глава 1. Местное самоуправление
Местное самоуправление предполагает:
самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;
многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.
Отсюда следует, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (система, структура, компетенция этих органов определяется в локальных нормативных актах). Причем органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.
Каждая отрасль права оперирует своими специфическими понятиями, содержание и смысл которых позволяют уяснить сферу действия ее норм, особенности их применения.
Это относится и к муниципальному праву. Его понятийный аппарат включает в себя такие основополагающие понятия, «как муниципальное образование», «вопросы местного значения», «местный референдум», «представительный орган местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления», «муниципальная собственность», «муниципальная служба».
Местное самоуправление понятие комплексное. Оно может рассматриваться в разных аспектах: как форма народовластия, как самостоятельный уровень публичной власти в государстве, как непосредственная деятельность по решению вопросов местного значения, как элемент гражданского общества.
Европейская хартия местного самоуправления дает следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, под местным самоуправлением понимается право субъектов муниципальной власти и реально существующие гарантии реализации этого права, в том числе гарантии экономического характера. Данное определение вряд ли можно считать особо удачным, обычно это объясняется неточностями официального перевода текста Хартии. В русском языке самоуправление это действие, а не права, имеющиеся у субъектов этого действия. Правами же, очевидно, закон должен в первую очередь наделять население, а уже затем население делегирует эти права органам местного самоуправления.
Местное самоуправление самостоятельная деятельность. То есть население, действующее непосредственно, и органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления) административно не подчинены каким-либо иерархически вышестоящим структурам, они обладают свободой воли, рамки которой заданы нормами права. Эта деятельность осуществляется населением и органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) под свою ответственность.
Местное самоуправление осуществляется исходя из исторических и иных местных традиций. Данную формулировку, закрепленную в Конституции РФ, следовало бы уточнить: исходя из исторических условий и местных традиций. Традиции это исторически сложившиеся, передаваемые из поколения в поколение нормы поведения, отражающие социальные устои и психологические установки общностей людей. Традиции всегда несут на себе отпечаток истории социальных коллективов, составляют элемент общественного сознания. При осуществлении местного самоуправления должны учитываться существующие на данной территории традиции и иные объективные исторические условия, выходящие за рамки общественного сознания.
Местное самоуправление эта одна из форм выражения власти народа. Носителем суверенитета и единственным источником публичной власти (в том числе муниципальной власти, осуществляемой в виде местного самоуправления) является народ Российской Федерации. Конституция РФ не допускает существования какого-либо иного носителя суверенитета и источника публичной власти, в частности им не может быть территориальный коллектив, объединенный в границах муниципального образования. Полномочия муниципальных образований проистекают не из воли их населения, а из воли всего многонационального народа Российской Федерации, выраженной и закрепленной в Конституции РФ и законах. При этом органы местного самоуправления получают право выступать от лица муниципального образования по воле сформировавшего их населения муниципального образования. Глава первая Конституции РФ, положения которой имеют юридическое верховенство над нормами иных глав, рассматривает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Глава 2. Взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России
Проблема анализа особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России сложна и многогранна. Учитывая специфику сегодняшней конференции, остановлюсь лишь на нескольких ее аспектах, непосредственно затрагивающих вопросы бюджетного федерализма.
Одной из препятствий для нормального развития федеративных отношений является отсутствие четко выверенных правовых процедур разрешения споров между различными уровнями власти, а также достаточной правоприменительной практики в данной сфере. Особенно негативно данное обстоятельство сказывается на сфере бюджетного федерализма. Так, например, межбюджетные отношения в настоящее время реализуются таким образом, что формирование идеальной стратегии их реформирования может не дать существенного положительного результата. Это обусловлено неудовлетворительным обеспечением взаимной ответственности участников межбюджетных отношений. Наиболее сильно негативные последствия данного проявляются во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов. Так, например, в федеральном законодательстве и иных правовых актах как правило указываются санкции к субъектам РФ за нарушения налогового и бюджетного законодательства, но не санкции к Федерации.
Впервые минимальная ответственность федерального бюджета была указана лишь в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Однако, учитывая российскую правоприменительную практику, реализация подобной ответственности представляется проблематичной. Однако без организации безусловного исполнения федерального законодательства в бюджетной сфере попытки реформирования межбюджетных отношений внесут еще большую анархию и субъективизм в бюджетный процесс.
Беда российского бюджетного федерализма и его «генетический порок» состоит в том, что решение большинства вопросов связанных с межбюджетными отношениями в большей мере зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, а не от законодательно установленных правил.
Переломить существующие негативные тенденции можно только сформировав систему безусловного обеспечения исполнения федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений путем создания прецедентов решения финансовых споров в судебном порядке.
Перекос в сторону завышения прав Федерации и ущемления прав ее субъектов характерен и для процедур разграничения предметов ведения и полномочий. К сожалению, данная проблема не только не решена, но даже несколько усугублена с принятием БК РФ. В частности ст. 85 относит к предмету совместного ведения всех уровней бюджетной системы предельно широкий перечень вопросов. При этом порядок согласования распределения и закрепления расходов определяется одной из заинтересованных сторон - Правительством РФ. Между тем, детальное закрепление расходных полномочий - ключевая проблема бюджетного процесса в России.
Данная неясность усугубляется в последующих статьях Бюджетного кодекса. Наиболее характерный пример - ст. 92, в соответствии с которой максимальный размер дефицита бюджета субъекта РФ - 5% объема доходов без учета финансовой помощи. В целом идея понятна и логична: нужно исключить безответственные заимствования регионов. Однако, эта идея крайне неуклюже реализована. Например, п.1 ст. 136 кодекса относит к «финансовой помощи» финансирование расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы. Иными словами, регион, который понесет переданные Правительством РФ дополнительные расходы, должен сократить дефицит своего бюджета пропорционально сумме полученной за них компенсации. Более того, в соответствии с п. 2 той же статьи, на регион будут распространяться санкции, предусмотренные ст. 134 в части ограничений на представление гарантий, оплату госслужащих, выделение бюджетных кредитов и казначейское исполнение бюджетов. Таким образом, в данном случае Правительство РФ вместо того, чтобы полностью компенсировать вызванные его решением дополнительные расходы субъектов РФ, теоретически может выделить произвольную сумму, да еще и дополнительно обусловив право на ее получение.
Односторонний характер межбюджетных отношений проходит красной нитью по всему Бюджетному кодексу. Чего стоит фраза ст. 184, п. 6 «Министерство финансов Российской Федерации... уведомляет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу». Получается, что межбюджетные отношения могут строиться в «уведомительном» порядке.
Практика взаимодействия уровней бюджетной системы свидетельствует о постоянном вмешательстве федеральных органов власти в бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровне при неразрешенности базовых проблем, находящихся в ведении Центра. Наиболее яркий пример - реформа жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). Этот пример особенно актуален еще и потому, что затихшая было кампания по силовому стимулированию реализации указанной реформы с федерального уровня в настоящее время реанимируется.
Единственным не умозрительным, а конкретным критерием проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве в соответствующих правовых актах названы: доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и максимальная доля семейного бюджета, которая может быть затрачена на оплату коммунальных услуг. Касаясь этой проблемы, необходимо помнить, что бюджетная система в Российской Федерации делится на три самостоятельных уровня - федеральный, региональный и местный. Следовательно, каждый из них должен преследовать свои цели, которые вытекают из Конституции РФ и действующего законодательства.
Федеральный уровень не несет непосредственных расходов по содержанию жилищно-коммунального хозяйства. Однако, в его ведении важнейшие рычаги по контролю ценообразования в данной сфере. В первую очередь, это касается организации системы регулирования цен и размеров издержек естественных монополий от РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром» до МПС России. Только Центр может стимулировать эти мощнейшие структуры к внедрению ресурсосбережения и снижению необоснованных тарифов. Одновременно Федерация косвенно оплачивает расходы на ЖКХ выделяя регионам средства финансовой поддержки. Соответственно объем указанной поддержки должен определяться с учетом всех социально-экономических и природно-географических особенностей субъектов Российской Федерации, которые влекут за собой повышение (понижение) расходов на ЖКХ. Наконец, важнейшая задача федерального уровня состоит в распространении положительного опыта для скорейшего совершенствования ЖКХ в России.
Несколько иной характер носят задачи субъектов Российской Федерации. К их компетенции относится работа в региональных энергетических комиссиях, определение социальных норм, финансовая поддержка органов местного самоуправления и т.п. Иными словами, в текущей ситуации субъекты Российской Федерации несут нагрузку в определенной мере аналогичную той, которая лежит и на федеральном уровне. Результатом деятельности региональных властей должна должно стать максимальное снижение тарифов, что должно благоприятно сказаться на сокращении потребности по финансированию ЖКХ. Одновременно в регионе должна быть сформирована действенная система социальной защиты, чтобы исключить негативные последствия реформы для населения.
Наконец, основной объем работы приходится на местные органы власти, поскольку финансирование сферы ЖКХ.
Федеральный уровень жестко взялся за совершенствование расходов местных бюджетов. В частности помимо большой методической работы по распространению передового опыта реформирования ЖКХ, начиная с 1998 г. устанавливались санкции за отклонение от нормативов увеличения платежей населения в общей массе платежей. При этом не были решены многие специфичных задач, центра, главными из которых являлось реализация системы мер по снижению тарифов естественных монополий. В результате несмотря на то, что доля населения в оплате коммунальных услуг возросла к 1999 г. с начала реформ с 2% до 60%, а в 2000г. должна составить 70%, экономия расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ была не настолько существенной. Расходы на ЖКХ снизились с 26,2% общего объема расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1994 г. до 19,2% в 1999 г.
Предварительные итоги реформирования ЖКХ убедительно свидетельствуют, что действия в финансово-бюджетной сфере будут достаточно эффективны лишь в том случае, если удастся обеспечить ответственность каждого из участников межбюджетных отношений в выполнении стоящих перед ним задач.
Таким образом, проблемные вопросы в сфере разграничения предметов ведения и полномочий во многом сводятся к базовой проблеме межбюджетных отношений - несовершенству действующего механизма приведения доходных источников в соответствие с расходными полномочиями и обеспечению взаимной ответственности участников межбюджетных отношений. В этой связи, в настоящее время необходимо сформировать процедуру закрепления расходных полномочий совместного ведения за соответствующими уровнями бюджетной системы, описав при этом порядок судебного разрешения возникающих споров. Естественно, данная процедура может быть описана только в федеральном законе.
Заключение
Итак, местное самоуправление самостоятельная деятельность. То есть население, действующее непосредственно, и органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления) административно не подчинены каким-либо иерархически вышестоящим структурам, они обладают свободой воли, рамки которой заданы нормами права. Эта деятельность осуществляется населением и органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) под свою ответственность.
Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления. Муниципальное образование как субъект права может осуществлять свои права через прямое волеизъявление его населения или формируемые населением (прямо или косвенно) органы. Основная цель осуществления этой деятельности реализация прав и законных интересов жителей муниципального образования.
Проблема анализа особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России сложна и многогранна. Учитывая специфику сегодняшней конференции, остановлюсь лишь на нескольких ее аспектах, непосредственно затрагивающих вопросы бюджетного федерализма. Одной из препятствий для нормального развития федеративных отношений является отсутствие четко выверенных правовых процедур разрешения споров между различными уровнями власти, а также достаточной правоприменительной практики в данной сфере. Особенно негативно данное обстоятельство сказывается на сфере бюджетного федерализма.
Список использованной литературы
- Дубовкин К.П., Чеботарев Г.Н. Органы местного самоуправления. //Российский юридический журнал. 2015. № 4. С.57-62.
- Игнатов В.Г. Местное самоуправление. Ростов н./Д.: Феникс, 2014. 416с.
- Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России. М.: НОРМА, 2012. 272с.
- Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М.: Гардарики, 2015. 176с.
- Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления. //Государственная власть и местное самоуправление. М.: РАН, 2014. С.133-139.
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
20293. | Исследование административно-правовых основ взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций | 134.57 KB | |
Официальной датой политического признания объединений граждан НПО в Казахстане можно считать октябрь 2000 года когда Президентом Н. Назарбаевым в Послании народу Казахстана К свободному эффективному и безопасному обществу был озвучен термин НПО. Речь идет о формировании новой модели отношений в которой государство и НПО выступают партнерами. Принимая во внимание вышеизложенное а также анализируя современное состояние и развитие неправительственного сектора считаем что выбор направления исследования обусловлен необходимостью более... | |||
1338. | Взаимодействие органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления | 65.83 KB | |
Взаимодействие органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления.... | |||
20531. | Структура федеральных органов исполнительной власти РФ | 36.92 KB | |
Любое государство, являясь способом организации общества, обладает таким фундаментальным признаком как государственная власть. Она представляет собой управленческую основу государства, т.е. некий способ руководства обществом. Данное руководство осуществляется при помощи органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Их эффективность функционирования на основе законов определяет на сколько «сильным» является государство. | |||
705. | Разработка механизмов взаимодействия органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления | 2.82 MB | |
Проблемы соотношения местного самоуправления с государственной властью являются сегодня наиболее обсуждаемыми т. с одной стороны местное самоуправление направлено на демократизацию общества а с другой в развитии российского местного самоуправления традиционно доминирующую роль играет государство. Конституция Российской Федерации определяет государственную власть и местную власть как независимые при этом предоставляет местному самоуправлению право самостоятельного решения населением вопросов местного значения. | |||
8520. | Бюджетные права федеральных и территориальные органов власти и управления | 8.92 KB | |
Бюджетное право это совокупность юридических норм регулирующих бюджетное устройство страны и бюджетный процесс то есть порядок бюджетного планирования рассмотрения утверждения и исполнения всех бюджетов входящих в бюджетную систему государства а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере. Нормы российского бюджетного права устанавливают: бюджетное устройство РФ; состав бюджетной системы РФ; роль и компетенцию каждого звена бюджетной системы РФ; перечень доходов каждого звена бюджетной системы и порядок их... | |||
14031. | Место региональных органов административной власти в управлении (на примере Красноярского края) | 35.03 KB | |
В условиях общественно-политических, социально-экономических и государственно-правовых преобразований, происходящих в Российской Федерации, перестраивается и административная власть, а также система органов, ее осуществляющих. В связи с этим изучение проблем функционирования административной власти в Российской Федерации приобретает особое значение. | |||
14592. | СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ | 7.36 KB | |
Понятие органа государственной власти. Система органов государственной власти в РБ. Понятие органа государственной власти Орган государственной власти это гражданин или коллектив граждан наделенный государственновластными полномочиями и уполномоченные государством на осуществление его задач и функций и действующие в установленном государством порядке. | |||
4328. | Система органов государственной власти | 7.27 KB | |
Разделение законодательной исполнительной и судебной власти основывается в частности на том что в государстве необходимо осуществлять такие три функции как принятие законов содержащих обязательные правила поведения исполнение их и осуществление правосудия наказание нарушителей этих правил разрешение проблем конфликтов связанных с применением законодательства. Но есть и другая политическая сторона дела: с точки зрения обеспечения сохранения демократии целесообразно распределить эти три направления государственной деятельности... | |||
1086. | Взаимодействия коммерческих банков с органами государственной власти и Центральным банком РФ | 137.03 KB | |
Введение Банковская система России характеризуется тем что до сих пор находится в процессе роста. Поэтому банковская система России отличается малой устойчивостью к внешним и внутренним воздействиям. законов ОД1ентральном банке РСФСР Банке России и О банках и банковской деятельности в РСФСР. Банк России принял ряд неотложных мер по созданию благоприятных условий для реструктуризации и рекапитализации банковской системы запретив в частности оплату уставного капитала в валюте и ограничив долю оплаты материальными активами. | |||
1916. | Совершенствование механизмов формирования положительного имиджа органов государственной власти | 688.28 KB | |
Теоретико-методологические основы формирования имиджа органов государственной власти. Коммуникативная природа имиджа органа власти. Механизмы формирования положительного имиджа органов государственной власти. Совершенствование механизмов формирования положительного имиджа органов государственной власти. |
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АЗ. Елканова
Кафедра конституционного и муниципального права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, б, 117198 Москва, Россия
Статья посвящена актуальным проблемам взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти, разграничению предметов ведения и полномочий между ними, становлению и развитию этих отношений.
Одним из важнейших и сложнейших вопросов развития федерализма в России является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Оно определяет конституционно-правовой статус последних и влияет на формы и методы государственного строительства. Правовое закрепление разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов призвано:
Способствовать развитию федеративных отношений в России, укреплению основ ее государственности, вовлечению субъектов РФ в решение социально-экономических и культурных вопросов на своей территории;
Установить четкие пределы полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также выработать политические и правовые механизмы их согласованного взаимодействия с целью предотвращения различного рода конфликтов и антиконституционных действий;
Гарантировать конституционные права и свободы человека и гражданина, признание и защита которых является обязанностью государства.
От того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектом, зависит сущность и демократизм федеративного государства, т.е. федеративное устройство или будет служить объективным экономическим и политическим потребностям общественного устройства, или будет это развитие тормозить.
Органы государственной власти для выполнения возложенных на них задач и функций наделяются правами и иными средствами выражения и проведения в жизнь государственных интересов. Именно для их реализации они предоставляют ему право в определенных пределах издавать акты, обязательные к исполнению, обеспечивать их исполнение и решать различные вопросы общественной и государственной жизни.
Важным фактором, влияющим на разграничение предметов ведения и полномочий, является наличие у республик самостоятельных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Система представительных и исполнительных органов государственной власти республик должна соответствовать основам конституционного строя России и общим принципам их организации, установленным федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ)
В новой Конституции РФ нет специальной нормы об организации и деятельности органов исполнительной власти республик. Это устанавливается Конституцией и законодательством республик. В то же время федеральные Конституция и нормативно-правовые акты исходят из системности исполнительной власти в РФ. Согласно Конституции в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и республик органы исполнительной власти РФ и республик образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 к).
Необходимость в единстве исполнительной власти обусловлена конкретным организационно-управленческим характером деятельности исполнительной власти. Она осуществляет экономические и социальные реформы, обеспечивает проведение единой политики в важнейших сферах жизни общества и государства, обеспечивает безопасность граждан, защиту их прав и свобод.
Выполняя роль стабилизационного фактора, новая Конституция, тем не менее, целым рядом своих статей сохраняет прежние и вносит новые противоречия в систему взаимодействия федеральных и региональных органов власти. В силу того, что до сих пор отсутствует какой бы то ни был правовой механизм реализации данного конституционного положения, указанная статья Конституции становится причиной различных коллизий, все чаще возникающих между органами управления регионов и структурами управления федерального центра. То есть, по-прежнему проблема разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов носит политический характер.
К тому же Конституцией РФ сохранена асимметрия государственного устройства федерации: национальные образования - республики, и территориальные - области, края.
Конституция РФ 1993 г. отразила тот реальный баланс сил, который сложился между РФ и ее субъектами на момент принятия Основного закона. Установленная ею модель федерализма носит переходный характер и является своеобразным результатом борьбы между конфедеративными, федеративными и унитаристскими тенденциями в развитии Федерации. Конституционное регулирование федеративных отношений поэтому имеет компромиссный и достаточно противоречивый характер. Данные противоречия касаются прежде всего разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также установленного Конституцией принципа равноправия субъектов РФ, который фактически опровергается ею же самой, поскольку субъекты РФ находятся в неравных правовых условиях с точки зрения как их государственно-правовой природы, так и правосубъектности.
Конституционный перечень предметов ведения включает некоторые вопросы, отнесенные одновременно и к предметам ведения Федерации, и к предметам совместного ведения. Так, п. «а» ст. 71 Конституции РФ, в котором закреплено, что в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов, не согласуется с п. «а» ст. 72 Конституции РФ, относящим к совместному ведению Федерации и ее субъектов «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Аналогичным образом в п. «в» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Федерации. Эти же вопросы указываются и в предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «б» ст. 72).
Кроме того, п. «а» ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ также относит принятие и изменение Конституции РФ, что не совсем согласуется со ст. 136 Основного закона, в соответствии с которой поправки к главам 3-8 «принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух
третей субъектов Российской Федерации». В принятии решения о внесении поправок в данные главы Конституции, таким образом, в обязательном порядке участвуют и органы государственной власти субъектов РФ. Это означает, что соответствующее полномочие не является предметом исключительного ведения РФ и относится скорее к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Налицо и пробелы Конституции РФ в определении предметов ведения Федерации. Так, ст. 71 и 72 содержат неполный перечень предметов ведения РФ и предметов совместного ведения. Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст. 70); введение чрезвычайного положения (ст. 56, 88); введение военного положения на отдельных территориях РФ (ст. 87). Данные вопросы, однако, не включены в перечень предметов ведения РФ в ст. 71.
Не все вопросы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в ст. 72 Конституции РФ (например, вопросы государственной службы). Некоторые вопросы проявили себя в качестве предметов совместного ведения уже после принятия Конституции РФ и нашли отражение в отдельных договорах между РФ и ее субъектами (вопросы миграции, конверсии, меж-бюджетных отношений и др.).
В Конституции РФ имеются две статьи - ст. 11 и ст. 76, - которые по-разному определяют правовые формы регулирования полномочий по предметам совместного ведения. В ч. 3 ст. 11 устанавливается, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». В то же время в ч. 1 ст. 76 говорится, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». Представляется, что в ст. 11 не учтен важный принцип, зафиксированный ч. 2 ст. 4 Конституции, согласно которому «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».
Определение целей государственного управления на уровне субъектов РФ осуществляется в процессе выявления предметов ведения субъекта в результате разделения полномочий и предметов ведения федерацией в целом, выявления и легитимации предметов совместного ведения федерации и субъекта РФ. Наличие ст. 72 в Конституции РФ 1993г. и включение этой статьи в ряд конституций республик РФ и уставов краев и областей РФ еще не определяет окончательно сферы совместного ведения каждого субъекта и Федеральных органов исполнительной власти.
В период начала 90-х в России окончательно выкристаллизовываются проблемы, связанные с дисгармонией отношений части и целого: регионализация, сепаратизм, стремление регионов к автаркии.
В результате, можно констатировать, что в указанный период государство во многом потеряло управляемость и распалось на множество полунезависимых субъектов, в которых не исполняющиеся федеральные законы подменялись собственными, часто противоречащими самой сути российской Конституции [Зубов А.Б., 2000].
Сохранявшие почти в течение всего периода конфликтную форму федеральнорегиональные отношения с принятием Конституции 1993 г. получают качественно новое развитие, определяемое, в основном, рамками Основного Закона. Последствия конфронтации периода 1991-1993 гг. заставили центр и регионы совместными усилиями предотвратить распад общества и государства [Смирнов М. В., 1995].
В развитии политических отношений «центр - регион», с момента принятия Конституции 1993 г., власть становилась более устойчивой, а государство более
управляемым. В связи с тем, что ориентация на республиканский сепаратизм, без достаточных экономических оснований на то, стала осознаваться национальными элитами - процесс дробления Федерации на мелкие государства был приостановлен, и угроза распада России временно отошла на второй план.
Практика пошла по пути заключения, кроме основного Федерального договора, множества договоров между федеральной властью в лице ее высших должностных лиц о распределении предметов ведения и полномочий по сферам совместного ведения. Эти договоры получают дальнейшее развитие и конкретизацию в системе договоров отраслевых и функциональных исполнительных органов федерации и исполнительных органов субъектов РФ.
В принципе практика заключения договоров не противоречит действующей Конституции РФ. Так, согласно ст. 11 части 3 Конституции РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между центральными и региональными органами власти «осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и другими договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» [Конституция РФ 1993].
Договорный путь, безусловно, сыграл свою роль в преодолении конфликтности в отношениях федерации с ее субъектами, хотя в отдельных случаях попытки их заключения не принесли успеха (Чечня). Некоторые субъекты РФ отказались от заключения таких договоров, сомневаясь в их полезности, другие прекращают их (в 2002г. соответствующие договоры «об отказе» подписаны Президентом РФ с губернаторами Астраханской и Кировской областей). Если даже не говорить о договорах, положения которых противоречат Конституции РФ (Татарстан, Башкортостан), а рассматривать договорную форму как способ перераспределения полномочий, то следует констатировать, что и теоретически, и практически она содержит негативный элемент. Теоретически договорная форма - соглашение равноправных сторон, но в случае с федерацией мы имеем другую ситуацию. Это отношения властвующих субъектов, находящихся в определенной системе. Государственная власть федерации - верховна, суверенна, власть ее субъекта - подчиненная (об этом свидетельствует и возможность федерального принуждения), а исполнительные органы государственной власти образуют управленческую вертикаль. Договоры о разграничении совместных предметов ведения федерации и ее субъектов не могут не содержать политического элемента. Но в любой федерации существует принцип: договоры политического характера внутри федерации (речь идет о «внутренних» договорах) запрещена [Чиркин В.Е., 2002].
Практика двустороннего договорного регулирования федеративных отношений в значительной мере не соответствовала требованиям большинства федеральных законов. При этом и сами федеральные законы, будучи приоритетной формой разграничения полномочий, не позволяли определить, обязанность каждого: орган (какого уровня) власти и в каких случаях корреспондирует права лиц. Однако это - задача, решаемая в рамках системной государственной деятельности по законодательному разграничению полномочий [Козак Д.Н., 2002].
Договорная практика в известной мере восполнила пробелы законодательной основы субъектов Федерации, привела к периоду необходимого баланса сил с учетом специфики различных субъектов. Научное обобщение договорной практики позволяет выявить две составляющие этого процесса:
1) договор как внутригосударственный акт по разграничению предметов ведения и полномочий;
2) соглашения о передаче полномочий конкретных органов в системе отношений федерального и регионального уровня исполнительной власти, которые подписываются одновременно с договором или в его развитие позже.
Опыт, накопленный на основе договорных отношений, не должен снизить авторитета закона и особенно Конституции. Именно это положение поддержано научно-практической конференцией, которая была проведена в Институте законода-
тельства и сравнительного правоведения при Президенте РФ по вопросу договорных форм и принципов федеральных отношений в России. Признавая важность соблюдения приоритета Конституции РФ над договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации и предложив принципы укрепления законности в этом процессе, конференция в своих рекомендациях высказала важное предложение. Участники конференции признали целесообразным приостановление процесса подписания договоров и соглашений, заключаемых между органами федерального и регионального уровня до принятия и вступления в силу Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». В целом же следует сказать, что такие договоры и соглашения заключаются в целях получения определенных преимуществ или закрепления уже полученных льгот в системе управленческих отношений.
Однако, регламентируя свои отношения с республиками, кроме положений Конституции, еще и на основе двухсторонних договоров, федеральный центр не только, тем самым, поощрял посменный переход республик на конфедеративные связи с центром, а одновременно, углублял и обострял противоречия между республиками и областями, а также провоцировал недовольство областных регионов против самого федерального центра. Если по началу региональные элиты краев и областей не только не проявляли стремления выйти из общероссийского экономического пространства, но и почти не покушались на правовое пространство России - то уже к осени 1994 года такие тенденции в областных регионах все более нарастали. В субъектах РФ принимаются конституции и уставы, не всегда соответствующие Конституции РФ, зачастую они ей противоречили, идет реформирование местных органов власти.
По Конституции РФ регионы уравнены в правах и полномочиях с республиками, а фактически, в силе особого статуса последних, как государственных образований, неравноправие сохраняется - и прежде все в социально-политической сфере и экономической.
К началу 1999г. в России сложились все условия для развития сепаратизма: многонациональность государства, экономическое неблагополучие, неравенство регионов в отношениях с центром, несовершенство политико-административного деления Российской Федерации. Импульсом к дезинтеграции стали кризис государственности, укрепление местных элит. В итоге, Россия вступила в кризисный период развития, сложившейся в тому периоду конституционно-договорной федерации [Капустин Л.М., 2001].
Сложившееся положение дел поставило вопрос о необходимости коренной реформы властных отношений. 2000 год ознаменован существенными изменениями в отношениях федеральной и региональной властей России. Несмотря на многолетнее противостояние, федеральная власть нашла в себе силы начать новую реформу властных отношений, коренным образом меняющую соотношение политического влияния Центра и регионов в свою пользу. Важнейшей задачей данной реформы в политической жизни России является укрепление российской государственности, выстраивание четко работающей исполнительной вертикали, наведение порядка в политико-правовой среде взаимоотношений федерального центра и регионов, налаживание эффективной системы взаимодействия органов власти, обеспечение политической стабильности в стране, обеспечение соблюдения норм Конституции РФ.
Восстановить управляемость государством можно лишь на основе не единичных, а целого комплекса организационных мер. Поэтому Президент предложил именно такой пакет законопроектов и правовых актов о реформе власти. В них помимо института федерального представительства в регионах решаются другие важ-
ные вопросы управления: о реорганизации состоящего из представителей регионов Совета Федерации, о порядке отстранения от должности руководителей регионов и роспуске их законодательных органов, о правах главы территории по отношению к нижестоящему звену и др.
Федеративные реформы, начатые В. Путиным в мае 2000 г., были легко осуществимы при высоком уровне авторитета нового президента и были обречены на поддержку широкой части политического спектра - от демократов до радикальных националистов, приветствующих любое движение в сторону централизации.
Подготовка пакета нормативно-правовых актов, знаменующих начало федеративной реформы, началась в администрации Президента РФ в апреле 2000 г. Идеология федеративной реформы была сформулирована президентом в телеобращении к гражданам России 19 мая, а также в ежегодном послании Федеральному Собранию 8 июля 2000 г.
Целями вносимого пакета законов провозглашаются укрепление «единого государства», обеспечение «диктатуры закона», «усиление власти», «восстановление в стране работающей властной вертикали». В качестве иллюстрации к своему тезису об отсутствии в России «полноценного федеративного государства» Президент приводит следующие: 1) пятая часть региональных правовых актов противоречит Конституции, в том числе конституции и уставы областей; 2) между российскими кроями и областями устанавливаются торговые барьеры; 3) должностные лица уклоняются от исполнения решений судов. В то же время Путин подчеркивает свою приверженность действующей Конституции, принципам федерализма и институту выборности губернаторов.
Основные установки проекта реформ выглядели следующим образом:
Централизация федеральных органов власти;
Повышение управляемости и усиление эффективности института представителей Президента;
Вывод глав исполнительной и законодательной власти регионов из верхней палаты Федерального Собрания;
Обеспечение эффективного взаимодействия органов власти и управления в решении государственных задач, как по вертикали, так и по горизонтали;
Установление механизма ответственности выборных органов субъектов РФ и муниципальных образований.
Главные мероприятия федеративной реформы были предусмотрены в пакете президентских законопроектов:
1) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» в первоначальном виде предполагал направление в верхнюю палату представителей от региональных парламентов, с одной стороны, и глав исполнительной власти по согласованию региональными представителями - с другой. Ожесточенное сопротивление, оказанное законопроекту Советом Федерации, заставило президентскую сторону пойти на уступки, допустив единоличное назначение губернаторами своих представителей в верхней палате. Но благодаря жесткой позиции фракций «Яблоко» и СПС за депутатами региональных парламентов сохранилось право ставить вопрос об отклонении губернаторских кандидатур большинством голосов в 2/3 голосов.
2) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ», направленный на внедрение механизма федерального вмешательства, содержит в себе следующие существенные новации:
Право Президента распускать региональные парламенты и отрешать от должности высших должностных лиц субъекта РФ за неисполнение решений суда в случае, если оно повлекло за собой препятствие деятельности органов власти, нарушение прав человека или охраняемых законом интересов юридических лиц;
Право Президента по мотивированному представлению Генерального проку-
popa временно (до решения суда) отстранять от должности высших должностных лиц субъектов РФ в случае предъявления им обвинения в совершении тяжелого или особо тяжелого преступления.
Принятым Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлена ответственность этих органов за нарушение Конституции и федеральных законов» [ФЗ от 29. 07. 2000г.]
Общая задача этого акта состоит в том, чтобы сделать исполнительную власть действительно работающей, упрочить конституционный принцип разделения властей, лучше скрепить и сцементировать российскую государственность.
3) Закон «О внесении изменений и дополнений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит базисное положение о праве региональных парламентов распускать представительные органы местного самоуправления и праве высших должностных лиц субъектов РФ отрешать от должности глав муниципальных образований (за исключением мэров столиц и административных центров, которых отрешает только Президент) за неисполнение решения суда об отмене нормативного правового акта, если такое неисполнение повлекло за собой нарушение прав человека или наступление иного вреда. В ходе работы депутатов над президентскими законопроектами последние претерпели достаточно существенные изменения. Во-первых, главы регионов сохранили контроль над Советом Федерации в большем объеме, чем предполагал соответствующий законопроект. Во-вторых, судебная защита глав регионов в рамках процедуры их отрешения от должности была усилена.
Новым шагом в укреплении демократизма российской государственности явилось создание Президентом РФ Государственного совета РФ (Указ президента РФ «О Государственном совете РФ» от 1 сентября 2000 г. № 1602) Государственный совет действует на основании «Положения о государственном совете РФ». Это - совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Государственный совет формируется в составе председателя (Президент РФ - по должности) и членов Государственного совета. Членами Государственного совета являются (по должности) высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. Для решения оперативных вопросов формируются президиум Г осу дарственного совета в составе семи его членов. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода. Заседания президиума Государственного совета проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц. Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. Обязанности секретаря Госсовета по решению Президента РФ возлагаются на общественных началах на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента РФ.
Решения Госсовета принимаются на его заседании путем обсуждения. При необходимости решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ.
В числе главных результатов вступления в силу нормативных актов, направленных на реализацию целей федеративной реформы, можно назвать:
Создание условий для осуществления политических форм федерального контроля над деятельностью региональных и местных властей;
Появление в российском законодательстве института федерального вмешательства;
Начало высвобождения отдельных федеральных органов власти из-под контроля губернаторов.
Все эти действия, наряду с решениями Конституционного суда, отменяющего суверенитет республик, знаменуют собой определенную тенденцию централизации государственной власти, возникшую в связи с попытками пересмотреть наиболее одиозные итоги процесса обвальной децентрализации.
В целом отсутствие четких разграничительных линий между предметами ведения и полномочиями Федерации и ее субъектов в конечном итоге дестабилизирует функционирование властной вертикали, ибо федеральные органы сталкиваются с серьезными трудностями, пытаясь устранить несоответствие законов субъектов Федерации федеральным законам. Неопределенность в разграничении полномочий порождает споры между Федерацией и ее субъектами и создает напряженность в федеративных отношениях.
Можно констатировать что, ослаблено взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, отсутствуют четкие механизмы реализации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также соподчинения органов исполнительной власти разного уровня «по вертикали». Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои функции на территории субъектов РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы, действующие автономно по отношению к соответствующим исполнительным органам субъектов РФ. На территории субъектов РФ функционируют предприятия, учреждения и организации, находящиеся в организационном подчинении у федеральных органов исполнительной власти и входящие в их систему, минуя при этом систему органов исполнительной власти субъектов РФ.
Период характеризуется новьм этапом централизации, авторитарными тенденциями во взаимодействии федерального центра и регионов, баланс сил полностью на стороне федерального центра. Федеральным центром предпринята новая административно правовая реформа. Взаимодействие приобретает директивный характер и характеризуется умеренной централизацией государственной власти. Федеральный центр почти полностью подчинил себе регионы, восстановил управляемость, устранил конфликтность во взаимодействии с регионами. Вносятся изменения в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ», в соответствии с которым ожесточается степень ответственности глав регионов и местного самоуправления. Изменяется порядок представительства в Совете Федерации, создается новый консультационный орган - Государственный Совет.
Необходимо отметить, что по характеру взаимоотношений между органами исполнительной власти федерального центра и регионов в данный период можно выделить взаимоотношения борьбы, соперничества, вражды, конфликта, очень часто возникает смешанное взаимодействие, т.е. сотрудничество в одном отношении и борьба в другом.
Адекватное разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти выступает важным условием и инструментом реализации целого ряда реформаторских программ, запущенных в настоящее время в различных сферах жизни. При этом разграничение предметов ведения, полномочий и функций выступает своего рода системообразующим моментом «стратегического взаимоувязывания» для всего поля происходящих преобразований.
ЛИТЕРАТУРА
1. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм // Полис. - 2000. - № 5.
2. Капустин Л.М. Эволюция отношений центра и регионов // Регион: экономика и социология. - 2001. - № 3.
3. Козак Д. И. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ // Журнал Российского права. - 2002. - №5.
4. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
5. Смирнов М.В. Политические отношения «центр - регион» в переходный период: Дис... канд. полит, наук. - М., 1995.
6. Федеральный закон от 29.07.2000 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
7. Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность //Государство и право. - 2002. - №5.
INTERACTION OF FEDERAL AND REGIONAL ENFORCEMENT AUTHORITIES IN THE RUSSIAN FEDERATION
The Department of Constitutional and Municipal Law Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The article is devoted to actual problems of mutual relations of federal and regional enforcement authorities, differentiation of subjects of conducting and powers between them, to becoming and development of these attitudes.