Система государственного управления. Органы власти рф
После закрепления в Конституции принципа разделения власти на три ветви произошла смена устаревших понятий. В частности вместо аппарата госуправления появились федеральные органы исполнительной власти. Это, однако, не мешает на практике использовать и прежнее название.
Определение
Сущность исполнительных структур определяется различными авторами по-разному. Так, по мнению одних авторов, эти институты выступают как политические учреждения, которые сформированы для участия в реализации соответствующих административных функций. Для выполнения поставленных задач они наделяются определенными юридическими возможностями. Другие специалисты считают, что федеральные органы исполнительной власти - это особые элементы госаппарата. Их работа направлена на реализацию положений законов и прочих нормативных актов. Согласно своим функциям, эти органы осуществляют распорядительную и исполнительную деятельность. В литературе приводится еще одно определение рассматриваемых институтов. Некоторые авторы считают его наиболее полным. В соответствии с ним федеральные органы исполнительной власти - это организации, которые, выступая как элемент госаппарата, имеют собственное внутреннее устройство, компетенцию и пространственный масштаб. Они формируются в предусмотренном законодательством либо другим нормативным документом порядке. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации применяют специальные методы в своей работе, обладают юридической возможностью выступать от имени и по поручению государства. В рамках своей компетенции эти институты призваны ежедневно руководить социально-культурной, экономической, административно-политической областями общественной жизни.
Общие признаки
Основная задача, которую решают - это реализация на практике, претворение в жизнь положений действующих законов и прочих нормативных документов. Кроме этого, в рамках своей компетенции эти институты обеспечивают соблюдение предписаний всеми субъектами в стране. Их работа носит управленческий, исполнительный, организующий, распорядительный и контрольный характер. В результате ее выполнения решаются соответствующие задачи. Любой российский федеральный орган исполнительной власти обладает собственным внутренним устройством. В нем присутствуют определенные подразделения (гл. управления, специальные отделы, департаменты и проч.) с должностными лицами. Они способствуют наиболее результативному решению поставленных задач.
Сфера влияния
Полномочия федеральных власти достаточно обширны. Их реализация допускается в особых юридических формах. В частности институты осуществляют:
- Исполнительно-распорядительную деятельность.
- Контрольно-надзорную работу.
- Юридические действия.
- Принятие решений, вследствие которых возникают существенные правовые последствия.
- Утверждение нормативных актов.
- Правоохранительную деятельность.
В компетенцию институтов включены их обязанности, юридические возможности и ответственность за выполняемую работу. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, связанные с принятием нормативных актов, обеспечивается и их реализация.
Дополнительно
В законодательстве определяется порядок, в соответствии с которым происходит формирование, реорганизация или ликвидация института. У каждого исполнительного органа есть собственное наименование. В соответствии с ФЗ и нормативными актами субъектов устанавливается ответственность институтов и должностных лиц. Любой исполнительный орган выступает как юрлицо. У него должна быть гербовая печать. Исполнительные органы могут участвовать в гражданско-правовых отношениях. Финансирование производится на средства государственного или регионального бюджета, в зависимости от того, в какой (федеральный орган исполнительной власти или местный) институт направляются деньги.
Принципы
Правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти производится в соответствии с ФЗ и Конституцией, а также рядом иных нормативных актов. При этом вся работа институтов базируется на определенных принципах. К основным из них следует отнести:
- Принцип федерализма. Это положение обуславливается государственным устройством страны.
- Законность. Этот принцип выражается в соблюдении Конституции и ФЗ.
- Сочетание децентрализации и централизации. Этот принцип имеет ключевое значение в работе всего института исполнительной власти. Большая часть задач относится к ведению высших подразделений. Вместе с этим на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются конкретные обязанности, которые реализуются без вмешательства вышестоящих учреждений.
Предметы ведения
Федеральные, региональные и исполнительные органы составляют единую систему. По предметам их общего ведения, а также по вопросам, относящимся к компетенции высших институтов, нижестоящие учреждения находятся в подчиненном положении. В этом случае действует принцип единства. Контроль федеральных органов исполнительной власти распространяется исключительно на сферы, находящиеся в общей с региональными институтами или непосредственно в их собственной компетенции.
Другие принципы
- Самостоятельность. Этот принцип исходит из ст. 10 Конституции. Согласно данному положению, органы исполнительной, законодательной и судебной власти обладают самостоятельностью. Это означает, что институты одной ветви не подчиняются подразделениям другой. За деятельностью федеральных органов исполнительной власти, таким образом, не могут следить законодатели или судьи.
- Принцип экономичности. Он предполагает экономию бюджетных средств, поступающих в сферу госуправления.
Среди прочих принципов специалисты выделяют также:
- Гласность.
- Ответственность.
- Народовластие.
- Соблюдение и обеспечение свобод и прав человека и гражданина.
Значение этих положений неоспоримо и подтверждено большинством ученых.
Система и структура федеральных органов исполнительной власти
Эти понятия достаточно часто используются в отраслевой литературе. Система в общефилософском смысле представляет собой объединение разнообразных элементов в единое целое с распределением компонентов по определенным местам. Из других определений следует, что данная конструкция выступает как объективная совокупность явлений и предметов, закономерно связанных друг с другом. Структура представляет собой способ соединения элементов. Она определяет линию поведения конструкции, особенности взаимодействия ее элементов. Конституция разграничивает понятия системы исполнительных органов непосредственно от самого органа. При этом выделяется суть такого разделения. Посредством организационного механизма, в качестве которого выступает исполнительный орган, государство обеспечивает реализацию своих функций. Вся конструкция института закрепляет основные свойства ее элементов. Система отражает в первую очередь связи, формирующиеся между органами. Они, в свою очередь, отходят на второй план. Исполнительные органы формируют структурные звенья внутри единой системы.
Характеристика
Учитывая приведенные выше разъяснения, можно сказать, что система исполнительных органов представляет собой юридически упорядоченную, внутренне согласованную совокупность разных по организационно-правовой форме элементов, которые соподчинены согласно принципу разделения компетенции. Они образуют интегрированное единство в ходе реализации поставленных задач в пределах РФ. В системе присутствует вертикальная а также горизонтальные уровни. Вместе с этим в конструкции предусмотрен аппарат оперативного управления. Система и находятся под влиянием социальных, политических, экономических, юридических и прочих факторов.
Межведомственное взаимодействие
Система исполнительных органов представлена в виде их совокупности под руководством правительства страны со связями между собой и внутри каждого элемента по поводу достаточно широкого круга вопросов, возникающих в ходе государственного управления. Объем и характер межведомственного взаимодействия определяются условиями, в которых организуется работа каждого звена. Структура региональных и федеральных а также механизм их взаимосвязи формируются под влиянием формы устройства государства. Специфика работы всего института обуславливает необходимость сочетания горизонтального, вертикального и диагонального взаимодействий между ведомствами.
Порядок распределения задач
В соответствии с функциональным методом при создании системы исполнительных органов осуществляется строгое закрепление ответственности и пределов компетенции каждого звена в нормативных документах. Из такого распределения вытекает и необходимость формирования горизонтального взаимодействия конкретных ведомств в вопросах, касающихся пересекающихся сфер. Оптимальная система с обособлением функций органов, входящих в нее, должна обеспечить ответственность, специализацию, оперативность и эффективность взаимосвязи участников.
Классификация
В РФ сформированы различные исполнительные органы. Они отличаются по следующим критериям:
- Отраслям и сферам управления.
- Месту в структуре.
- Масштабу работы.
- Значению.
- Специфике.
- Методу образования.
- Порядку вынесения решений.
Специфика образования
В зависимости от субъекта, в ведении которого находятся вопросы формирования звеньев, выделяют те, которые образуются самой РФ. Их образование происходит на основании конституционных положений, которыми данные процедуры отнесены к компетенции государства. Таким образом, порядок формирования в данном случае устанавливает федеральный орган исполнительной власти. В субъектах образование звеньев отнесено к компетенции самих регионов. В зависимости от процедуры и способа формирования существуют:
- Институты, руководители которых выбираются гражданами.
- Подразделения, для формирования которых издаются соответствующие постановления федеральных органов исполнительной власти.
Формы институтов
В зависимости от организационно-правового типа выделяют следующие федеральные органы:
- Правительство РФ.
- Федеральные агентства, службы, министерства, ведомства.
На региональном уровне действуют:
- Администрации.
- Правительства.
- Комиссии.
- Комитеты.
- Департаменты.
- Советы министров.
- Агентства.
- Службы и прочие.
Сфера влияния
По данному признаку выделяют:
- Подразделения общей компетенции. Они управляют всеми или большинством сфер и отраслей на подведомственной территории.
- Звенья отраслевой компетенции. Они регулируют работу внутри конкретных секторов в разных сферах госуправления. В качестве таких подразделений выступают, как правило, высшие и региональные министерства. Правила федеральных органов исполнительной власти едины для всех образованных ими институтов.
- Подразделения специальной компетенции. Эти органы исполняют надзорные, разрешительные, регулятивные и прочие функции в разных сферах госуправления.
- Институты межотраслевой компетенции. Такие органы учреждаются для координации управления делами в определенной сфере и отрасли.
Порядок вынесения решений
По этому критерию выделяют:
- Коллегиальные органы. К ним (в соответствии с общими нормами) относят: правительство РФ, администрации и прочие аналогичные подразделения субъектов.
- Единоначальные органы. В РФ подавляющее большинство институтов сформировано по принципу единого начальствования. Принятие решений в них осуществляется непосредственно руководителем.
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
В каждом субъекте РФ формируется свой институт, находящийся в подчинении вышестоящего центрального аппарата. В качестве системы исполнительных органов региона следует понимать комплекс структур, реализующих государственные задачи. Их работа выполняется в пределах их компетенции и в конкретном субъекте страны. В ходе решения поставленных задач региональные органы взаимодействуют с центральным аппаратом и муниципальными исполнительными структурами.
Нормативная база
Конституция РФ закрепляет, что система исполнительных органов в регионах устанавливается субъектами самостоятельно. При этом порядок формирования институтов не должен противоречить законодательным основам и принципам формирования государственных институтов. В качестве нормативных актов при создании системы исполнительной власти в субъекте могут выступать уставы, конституции или законы, изданные компетентными структурами административной единицы. В некоторых регионах таким документом является указ лица, занимающего высшую должность.
Работа региональных подразделений
Исполнительные органы субъектов, решающие вопросы, которые находятся в общем их ведении с РФ, сохраняют общее содержание своей сферы, области управления. К таким подразделениям относят комитеты, управления, департаменты, министерства. В системе присутствуют также органы, которые управляют имуществом, находящимся в собственности региона; некоторые институты, сформированные для надзора за соблюдением законодательных предписаний; структуры, регулирующие сферу дорожного, водного, коммунального хозяйств и проч.
Совершенствование института
В настоящее время особую актуальность приобретает вопрос, касающийся системы и структуры всей исполнительной власти в стране. В государстве сегодня продолжается административная реформа. В ее рамках наметилась тенденция совершенствования институтов как на региональном, так и на высшем, федеральном уровне. На это указывает не только работа существующих в стране политических партий, но и специфика принимаемых законов и подзаконных актов. Правовое регулирование на федеральном уровне осуществляется конституционными положениями и предписаниями ФЗ. Немаловажное значение также имеют указы президента, правительственные постановления. На региональном уровне нормативное регулирование производится в соответствии с принятыми в субъекте законами. Они конкретизируют конституционные положения и требования ФЗ.
Заключение
В течение последних десятилетий система федеральной исполнительной власти подвергалась многочисленным изменениям. Реформы были нацелены на оптимизацию и усиление влияния института на процессы формирования общества и государства в целом. Тем не менее далека от идеала. В ней существуют подразделения, сферы влияния которых пересекаются. Некоторые органы исполняют схожие, а в ряде случаев дублирующие функции. Такая неопределенность в поставленных задачах выступает в качестве основной причины неупорядоченности и нестабильности всего института. Для формирования оптимальной системы необходимо, чтобы у каждого элемента был понятный и четкий юридический статус. Он должен определяться на законодательном уровне с учетом объема и характера решаемых задач. По мнению ряда специалистов, для ликвидации многих проблем следует оптимизировать процедуру идентификации, упразднить избыточные, дублирующие, нелегитимные функции. Исследователи считают, что это первый и главнейший фактор, препятствующий эффективному взаимодействию. Обусловлено это тем, что чем больше дублирующих функций, тем больше необходимо людей для их реализации. Это, в свою очередь, усиливает влияние человеческого фактора и снижает результативность работы. В решении указанных проблем большое значение имеет утверждение ФЗ, определяющего общие принципы организации органов управления. На основании нормативного документа можно впоследствии провести унификацию, оптимизацию всего института.
1. Особенности организации регионального управления
1.1 Основы регионального управления
В последние годы значительно усиливается роль регионального управления в общей системе государственного управления, поскольку именно через регионы осуществляется руководство государством в целом. Региональное управление выступает проводником общероссийских интересов с учетом региональной специфики. Для нормальной жизнедеятельности субъект Федерации как региональное звено единой системы федеративного государства, обладает всеми необходимыми полномочиями в экономической, финансовой, правовой сферах. Все насущные проблемы жизнеобеспечения населения решаются в субъектах Федерации. Органы управления субъектов несут основную ответственность перед населением и федеральным центром за положение в регионе.
Под региональным управлением понимают государственное управление, которое осуществляется органами государственной власти субъектов РФ в административно-территориальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами, входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Региональное управление отождествляется с управлением в границах территорий субъектов РФ, т.е. территорий республик, краев, областей, автономных округов и области, городов федерального значения. Такое понимание территориального управления является базовым. При этом следует учитывать, что правовое, организационное, финансово-организационное обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов Российской Федерации.
Главной целью регионального управления является повышение удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного развития. Обоснованный с точки зрения способности региональной власти осуществлять свои функции уровень хозяйственно-экономической самостоятельности региона влияет на эффективность регионального управления. По мере приобретения регионами реальной самостоятельности формируется новая, собственно региональная сфера интересов и ответственности. К наиболее значимым региональным интересам относятся:
Соответствие уровня и образа жизни населения государственным и иным стандартам;
Наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников (собственности и др.);
Потенциал для использования имеющихся ресурсов, мест приложения труда, интеллекта;
Наличие инфраструктуры для развития внутри- и межрегиональных связей;
Природоресурсный и экологический потенциал региона;
Стабильность общественно-политической и национально-этнической ситуации.
С учетом региональных интересов формируются и активизируются цели, принципы и методы регионального управления.
1.4 Система органов управления субъектами РФ
Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являясь органами общей компетенции, учитывают федеральные и региональные интересы в осуществлении межотраслевого и отраслевого управления. Президент Российской Федерации, соблюдая Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области не конкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.
Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в общероссийском масштабе отводится Правительству Российской Федерации. Организационное и юридическое обеспечение региональных интересов в деятельности правительства Российской Федерации достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого самоуправления; принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории государства. Председателю Правительства России по отдельным вопросам подчинены главы администраций субъектов Российской Федерации, на него возложен контроль над осуществлением полномочий главы администрации регионов в целях обеспечения полномочий федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления эти органы осуществляю с учетом:
Взаимоотношений региона и Федерации;
Взаимоотношений региональных органов и органов местного самоуправления;
Обеспечения комплексного развития региона как единой системы.
Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня осуществляют свои полномочия также и в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами.
Таким образом, система регионального управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность региона, выраженных обычно в правовых формах, и включает:
а) систему государственных органов (федеральных и региональных);
б) систему государственной службы;
в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов;
г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д. Решение вопроса
формирования системы органов регионального управления субъектов Федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности.
1.5 Приоритетные сферы управления
В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического состава населения, климата, географического положения, удаленности от центра и т.д.) наоборот приоритетных направлений, на которых сосредотачиваются основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов Федерации. Среди них выделяют управление:
Политической жизнью;
Сферой материального производства;
Финансово-кредитным комплексом;
Потребительским рынком;
Социально-бюджетным комплексом;
Использованием природных ресурсов;
Общественной безопасностью;
Информационной средой.
Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных интересов в деятельности государственных органов, определяющие общие контуры региональной политики, ее цели и задачи, представлены в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации №803 от 3 июня 1996 года. В нем под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти (федеральных и региональных) по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.
Экономическую основу деятельности органов субъекта Федерации составляет собственной субъекта Федерации, а финансовую - бюджет субъекта Федерации.
2. Организация регионального управления на примере Калужской области.
Согласно Уставу Калужской области, устанавливающему статус области, принципы организации и деятельности органов государственной власти области, Правительство области, возглавляемое Губернатором области, и органы исполнительной государственной власти области составляют систему исполнительной власти Калужской области.
Правительство области и органы исполнительной государственной власти области организуют и осуществляют управление областью.
Правительство области разрабатывает для представления Губернатором области в Законодательном Собрании области, проекты областного бюджета и программ социально-экономического развития области, а также обеспечивает их исполнение.
Правительство области и органы исполнительной государственной власти области, представляя интересы населения области, берут на себя решение существующих проблем, а также заботятся о перспективном гармоничном развитии региона.
Цель деятельности Правительства области и органов исполнительной государственной власти области: обеспечение достойной жизни калужан.
Основные полномочия Правительства области:
Правительство области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.
Правительство области:
· осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
· разрабатывает для представления Губернатором области в Законодательное Собрание области проект областного бюджета, в составе материалов, представляемых с проектом областного бюджета, - проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, отчетов об их исполнении, а также проекты областных программ социально-экономического развития;
· обеспечивает исполнение областного бюджета, готовит отчет о его исполнении, включая отчет (информацию) о выполнении программ социально-экономического развития области для представления их Губернатором области в Законодательное Собрание области;
· формирует органы исполнительной государственной власти области - утверждает положения о них, структуру и штатную численность;
· разрабатывает, реализует финансовую, инвестиционную, ценовую политику в области, способствует развитию предпринимательства, содействует укреплению и развитию банковской и кредитной системы;
· управляет и распоряжается собственностью области в соответствии с законами области, а также федеральной собственностью, переданной в управление области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
· вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, настоящему Уставу, законам и иным нормативным правовым актам области, а также вправе обращаться в суд;
· решает вопрос об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации;
· осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законодательством, настоящим Уставом и законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.
Заключение
Главной целью регионального управления является повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного развития.
Государственные органы образуют единую систему осуществления государственной власти в Российской Федерации. Государственное управление регионами осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами РФ, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Федеральные органы различных ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) взаимосвязаны между собой, а принцип единства позволяет обеспечить баланс данных властей исходя из разграничения полномочий при осуществлении своих функций.
В настоящее время усиливается роль регионального управления. Система регионального управления включает в себя:
(систему федеральных и региональных органов власти;
(совокупность функций, осуществляемых государственными, органами, а также разнообразные методы, ресурсы, используемые для реализации этих функций;
(систему государственной службы;
(систему связей (прямых и обратных), возникающих между объектами и субъектами управления и т.д.
Вся система регионального управления базируется на общих принципах государственно-властного воздействия на регионы, которое находит свое выражение в правовых формах, а также в выработке общегосударственных целей как для федеральных, так и для региональных органов власти.
В каждом регионе осуществляют свою деятельность территориальные отделения федеральных исполнительных органов государственной власти, которые находятся в прямом подчинении у Центра, но часто одновременно в сильной зависимости от региональных администраций. В настоящее время все избранные главы региональных администраций формально не находятся в прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской Федерации и Правительство должны иметь свои собственные подразделения в регионах.
Координация деятельности территориальных органов федеральной власти базируется на взаимодействии Федерального центра и муниципальной власти, а также является неотъемлемой частью в области решения региональных проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной региональной политики.
На законодательном уровне власти создаются комитеты и комиссии структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия Центра с субъектами РФ.
Комитет по развитию Севера нес ответственность за проведение эффективной федеральной политики в отношении северных территорий. Практическая деятельности данного Комитета охватывала обширный спектр вопросов: от разнообразных исследований в области науки до снабжения необходимыми продуктами. территорий Севера во время единственного короткого летнего периода.
В обеих палатах парламента существуют профильные комитеты, деятельность которых сосредоточена на разработке законов в области региональной политики государства.
Одним из важных составляющих региональной политики является углубленное изучение и анализ последствий принятия различных законов для предотвращения потенциальных отрицательных последствий для отдельных территорий. Такое исследование должно проводиться в рамках официально одобренной федеральной региональной политики. В Государственной Думе над данной проблемой работает Комитет по вопросам федерации и региональной политики. Комитеты, которые осуществляют свою деятельность в обеих палатах парламента, работают в области экспертного анализа законов, годового бюджета и иных официальных документов.
Организационная структура управления регионами на федеральном уровне состоит из следующих основных элементов:
Администрация Президента РФ, которая имеет подразделения, занимающиеся вопросами региональной политики. В функции администрации входит решение основных политических вопросов.
Ведомства и департаменты Правительства РФ, в компетенцию которых входят вопросы региональной политики (в частности вопросы национальной политики, миграционной политики).
Министерства Правительства РФ, например министерство финансов. Функции министерства финансов связаны с решением вопросов в области финансов, участии в бюджетном процессе;
Отраслевые ведомства, в компетенцию которых входит управление в регионах процессами, связанными с функционированием соответствующих отраслей народного хозяйства.
Функционирование организационных структур управления регионами нуждается в совершенствовании в целях координации их работы для повышения эффективности проводимой социально-экономической политики. Оптимальной считается ситуация при которой:
(обеспечено взаимодействие всех ведомств для наиболее полной реализации функций в области социально-экономической политики;
(функции четко распределены между ведомствами;
(межведомственные конфликты отсутствуют.
Администрация Президента осуществляет контроль в отношении социально-экономического развития регионов и при необходимости может оказывать непосредственное влияние на органы государственного управления субъектов Федерации.
В целях обеспечения реализации Главой Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением Президент РФ Указом «О создании федеральных округов» от 13 мая 2000 года создал на территории Российской Федерации семь федеральных округов:
Центральный (с центром в Москве);
Северо-Западный (Санкт-Петербург);
Уральский (Екатеринбург);
Южный (Ростов-на-Дону);
Приволжский (Нижний Новгород);
Сибирский (Новосибирск);
Дальневосточный (Хабаровск).
Центральный федеральный округ:
Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ:
Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий АО.
Уральский федеральный округ:
Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО.
Южный федеральный округ:
Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия (Алания), Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.
Приволжский федеральный округ:
Республика Башкортостан, Республика Марий-Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий АО.
Сибирский федеральный округ:
Республика Бурятия, Республика Алтай, Республика Тува, республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Эвенкийский АО.
Дальневосточный федеральный округ:
Якутия, Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская АО, Корякский АО, Чукотский АО.
Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Главы Российской Федерации в федеральных округах.
Полномочный представитель Президента России в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Главу Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента России, соответственно он назначается на должность и освобождается от должности Главой Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Срок назначения на должность, определяется Главой Российской Федерации, но не может превышать срока исполнения Главой России своих полномочий.
Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Заместители полномочного представителя также являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации. Назначение на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации.
Основными задачами полномочного представителя являются:
(организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Главой Российской Федерации;
(организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
(обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Главы Российской Федерации;
(представление Главе Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:
(обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
(анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Главе Российской Федерации соответствующие предложения;
(организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
(разрабатывает совместно с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
(согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Главой Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
(организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
(согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
(согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Главы Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;
(вручает в федеральном округе по поручению Главы Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Главы Российской Федерации;
(принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
(организует по поручению Главы Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
(вносит Главе Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов законодательству;
(взаимодействует с Главным контрольным управлением Главы Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.
Полномочный представитель имеет право:
(запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Главы Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;
(направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
(пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента России и федеральных органов государственной власти;
(использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;
(организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Главы Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;
(направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
(вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
(привлекать сотрудников Главного контрольного управления Главы Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;
(образовывать совещательные и консультативные органы.
Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента России.
Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента России. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента России.
Главное контрольное управление Главы России осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ.
Руководитель Администрации Президента Российской Федерации утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей полномочного представителя.
Полномочный представитель:
Руководит деятельностью аппарата полномочного представителя, обеспечивая решение возложенных на него задач;
Распределяет обязанности между своими заместителями;
Утверждает должностные инструкции работников аппарата полномочного представителя;
Назначает на должность и освобождает от должности сотрудников своего аппарата, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания;
Подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции;
Издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата полномочного представителя;
Решает вопросы о командировании сотрудников аппарата полномочного представителя в пределах Российской Федерации.
Полномочный представитель размещается в центре федерального округа. Место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата на территории федерального округа определяется полномочным представителем.
Зарубежный опыт региональной политики
Первые шаги в области регулирования развития регионов были предприняты еще в середине девятнадцатого века. Основу региональной политики составляло соотношение «центр - периферия». В литературе выделяют несколько этапов развития регионального управления в западных странах:
Начальный этап приходится на 30-е гг. XX в. После разрушительного кризиса 1929-1933 гг. важность и необходимость изучения проблем регионального развития экономики не оставляла сомнений. Программы по развитию регионов получили наибольшее распространение в Великобритании и США. Например, в Великобритании в 1933 году для проведения антикризисной политики государства были выделены «специальные районы», так как спад производства наблюдался в области традиционных отраслей промышленности и в некоторых аграрных районах.
Второй этап приходится на 40-50-е гг. Данный период характеризуется также спадом производства, в основном в традиционных отраслях промышленности, что явилось последствием послевоенного экономического кризиса. Последствия этого кризиса в наибольшей степени проявились в странах Западной Европы (Новая Англия, Эльзас, Лотарингия, Северные районы Франции и др.). Однако спад производства наблюдался в некоторых штатах в США, что подтолкнуло правительство к активному освоению слаборазвитых районов: Аляски, северных районов Скандинавии и Канады.
6.3. Система государственного управления на уровне субъектов РФ
Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.99 г. № 184-ФЗ.
Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (далее - конституция (устав) субъекта Российской Федерации), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации формируются в соответствии с принципами осуществления прав граждан на участие в государственном управлении посредством их участия в выборах.
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Система органов государственной власти субъекта Федерации формируется самостоятельно в соответствии с конституциями (уставами).
Общие принципы функционирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.99 г. № 184-ФЗ.
Задание 6.3.1.
Выберите из предложенных вариантов правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и расположите их в порядке убывания их юридической силы:
a) указы Президента РФ;
b) законы субъектов РФ;
c) Конституция РФ;
d) федеральные отраслевые законы;
e) договоры между центром и субъектами РФ.
________________________________________________________________________________________________
Существенно отличаются системы органов государственной власти в президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской Федерации.
Закон предусматривает две схемы организации власти в субъектах Российской Федерации. Согласно первой субъект Федерации может иметь институт «высшего должностного лица» (президента или главы администрации), согласно второй такого института может не быть. В результате на региональном уровне складывается несколько моделей организации государственной власти по выбору субъектов Федерации.
Законодательные, представительные органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.
Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них: принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов; утверждение бюджета, схемы управления и в соответствии с ней структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов социально-экономического развития; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и распоряжения собственностью, утверждение договоров; толкование конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, а также за исполнением бюджета и программ социально-экономического развития.
Виды региональных представительных законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:
Республиканские парламенты;
Краевые законодательные собрания;
Областные думы;
Городские думы (Москва, Санкт-Петербург);
Представительные органы власти автономных округов и области.
По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные и только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха (Якутия), Карельской республики, Кабардино-Балкарской республики, Башкортостана.
Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное Собрание Алтайского края состоит из семи комиссий: по законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике, по социальной защите, по экологии, по аграрным вопросам, по культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из восьми комиссий, парламент Чувашской Республики - из семи комитетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: Палаты представителей и Законодательной палаты с равным количеством комитетов (по семь).
Характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и оформились как полноценные органы государственной власти.
На основе сложившихся конституционных схем можно выделить несколько видов правовых статусов высшего должностного лица в субъектах Российской Федерации .
В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является:
1) главой республики, избирается всенародно и одновременно главой исполнительной власти, возглавляет правительство и всю систему исполнительных органов власти. Это характеризует систему органов власти президентских республик: Коми, Бурятии, Чувашской Республики и др.;
2) главой субъекта Федерации и главой исполнительной власти, при этом имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное лицо назначает с предварительного согласия парламента; высшее должностное лицо назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов. Такая модель характерна для Республики Саха (Якутия);
3) главой субъекта Федерации (республики), гарантом конституции, но не главой исполнительной власти непосредственно. Имеется должность председателя правительства, который назначается с согласия парламента; правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом. Такая схема характерна для республик Башкортостан, Татарстан и др.
Правовое положение высшего должностного лица в краях, областях и городах федерального значения также различается:
Глава администрации (губернатор) избирается всенародно и одновременно является главой правительства (администрации). Это характерно для большинства областей и краев;
Глава администрации (губернатор) не является одновременно главой правительства (администрации), т.е. не возглавляет непосредственно исполнительную власть (например, в Свердловской области).
Основной особенностью организации исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой - федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта Федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта Федерации, а также муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.
Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как правило, на основе одного из нижеперечисленных вариантов:
1. Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта Федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.
2. Высший орган исполнительной власти имеет «двойную ответственность»: перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта Федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей.
3. При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.
Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по сравнению с республиками. Для организации органов исполнительной власти краев, округов, областей и городов федерального значения характерна двухуровневая система правового регулирования.
Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края, области, автономного округа, автономной области администрация. Она обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Наименования органам исполнительной власти (администрация, правительство и т.п.) и их главам даются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими органами субъекта Российской Федерации.
Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т.п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации; 2) управления, комитеты, отделы и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной власти, но имеющие ярко выраженное вертикальное подчинение.
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации. Они непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями экономической, социально-культурной и административно-политической сфер государственного управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует работе министерств.
________________________________________________________________________________________________
Задание 6.3.2.
Какие две формы организации государственной власти существуют в субъектах РФ?
1) _____________________________________________________
2) _____________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных округов , каждый из которых охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации: Дальневосточный (с центром в Хабаровске), Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), который вскоре был переименован в Южный, Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Центральный (Москва). В соответствии с этим был преобразован институт президентских представителей, которые до этого были во всех 89 субъектах Федерации. Теперь полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные округа и наделяются значительно более широкими полномочиями. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в соответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых назначениях, координировать согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти на территории федерального округа, осуществлять контрольные функции.
Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и укрепления вертикали власти в стране Президент РФ внес в Государственную Думу пакет законопроектов, которые направлены на реформирование механизма обеспечения единства и законности деятельности органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления.
Итак, становление современной российской государственности базируется на принципах федерализма. Особенности российского федерализма придают новый аспект государственно-управленческим процессам. Становление современной системы управления тесно связано с особенностями государственного устройства, тенденциями развития федеративных отношений в России и требует выработки особого направления региональной политики, специфической региональной стратегии государственного управления.
________________________________________________________________________________________________
Задание 6.3.3.
Какова роль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах?
________________________________________________________________________________________________
Итоговое задание по теме 6
Сформулируйте основные различия в политико-правовом статусе субъектов РФ.
1) Республика
2) Область, край, город федерального значения
3) Автономный округ, автономная область
________________________________________________________________________________
Выводы
1. Территориальное государственное управление представляет собой систему, позволяющую решать разнообразные проблемы функционирования и развития общества в целом и различных его подсистем, и строится, в идеале, в соответствии с практической целесообразностью деятельности.
2. Современная Россия представляет собой уникальный тип федерации, характеризующийся политико-правовой и социально-экономической асимметрией регионов России.
3. Субъекты РФ создали множество форм организации как законодательной, так и исполнительной власти, что затрудняет применение унифицированных управляющих воздействий со стороны федерального центра. К судам субъектов РФ относятся Конституционные суды и Уставные палаты субъектов, а также мировые судьи.
4. Создание Федеральных округов, по-видимому, стало первым шагом к укрупнению субъектов РФ.
(основной)
1. Конституция РФ. - Ст. 71, 72.
3. Государственное управление: Основы теории и организации / Под ред. В.А.Козбаненко. - М.: Статут, 2000. - С. 254-665.
4. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2000. - С. 280-310.
(дополнительный)
1. Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации и взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370 (с изменениями от 25 ноября 1996 г.).
2. О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ.
3. Бюджетный кодекс РФ. Гл. 11: Расходы федерального бюджета, расходы субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов.
4. О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849.
5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.
Понятие органа государственного управления (исполнительной власти)
Орган исполнитель ной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию(1), территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.
Из определения следует, что этот орган:
Является частью государственного аппарата (Министерство путей сообщения является частицей Правительства);
Имеет свою структуру;
Имеет территориальный масштаб деятельности и свою компетенцию (действует на определенной территории)
Образован в соответствии с законодательством (Закон “О местном самоуправлении”);
Выступает от имени государства (например, когда Правительство осуществляет свою деятельность за пределами РФ);
Осуществляет руководство в различных сферах деятельности (в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической).
Образование, структура, порядок деятельности и компетенция органов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности) определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах. (Например, Министерство путей сообщения в своей работе руководствуется Федеральным законом от 25.08.95г. “О федеральном железнодорожном транспорте” - собрание законодательства № 35-95г.)
Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией, конституциями республик в составе России, фе деральными и иными законами, положениями об органах (например, Положени е "Министерстве внутренних дел Российской Федерации). Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью, а именно правоспособностью и дееспособностью. Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и прекращается в связи с их упразднением. Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.
Характерные черты органов исполнительной власти
Осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
Наделены оперативной самостоятельностью;
Имеют, как правило, постоянные штаты;
Как правило, образуются вышестоящими органами;
Наделены правом распорядительств а (правом издавать подз аконные юридические акты, в том числе акты норматив ного характера);
Подотчетны и подконтрольны выше стоящим органам управления. При этом органы гос ударственного управ ления могут действовать в рамках двойного подчинения - в ер тикальном и горизонтальном. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централиза ции, двойное п одчинение отсутствует (управление об оронной промы шленностью, управление ФСБ и т.д.).
Виды органов исполнительной влас ти
1. В соответствии с федеральным государственным устройством:
Федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всей территории России (Президент России и Администрация Президента, Правительство России, федеральные министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы исполнительной власти);
Региональные федеральные органы исполнительной в ласти, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах военного округа, железной дороги и др.). Такие органы являются межтерриториальными (межрегиональными);
Органы исполнительной власти субъектов федерации, осуществляющие деятельность, соответственно, в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. В масштабе республик действуют президенты, правительства, министерства, комитеты и иные ведомства. В масштабе края, области, города федерального значения и автономного образования исполнительная, управленческая деятельность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее главой (губернатором, мэром).
2. В зависимости от объема и характера компетенции:
Органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сфер ами управления (президентуры, правительства, администрация краев, обл аст ей, городов федерального значения, автономных образований) ;
Органы отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, некоторые комитеты и ведом ства, отделы и управления);
Органы межотраслевой (специальной) компетенции, ведаю щие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (орга ны статистики, стандартизации, метрологии, сертификации, служба занятости населения и др.
3. По порядку разрешения вопросов:
Коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение. (Правительство Российской Федерации, правительства субъектов федера ции , некоторые государственные комитеты и др.);
Единоначальные органы, в которых подведомственн ые вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа исполнительной власти (мин истерства, ведомства, управления, отделы, службы, админ истрации и др.). Однако в единоначальных органах исполнительной власти е диноначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомства х, управлениях и других единоначальных органах образуются коллегии, в соста в ко торых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специали сты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отрасль ю.
4. По основаниям образования:
Образование которых предусмотрено конституциями (президенты и их администрация, правительства);
Создаваемые на основе текущего законодательства и по дз аконных актов (министерства, комитеты, департаме нты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства).
Принципы построения органов исполнительной власти .
1. Принцип федерализма. Этот принцип обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему органов исполнительной власти входят федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В юридическом смысле принцип федерализма проявляется в следующем:
Компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются на основе нормативно-правовых актов (Указ Президента РФ от 14.08 1996г. “О системе органов исполнительной власти РФ);
Конституцией РФ регламентируется соотношение правовых актов органов государственной власти и ее субъектов (законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для органов исполнительной власти субъектов федерации);
Одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ является административный договор (по соглашению федеральные органы могут передавать часть своих полномочий исполнительным органам субъектов РФ).
2. Принцип сочетания централизации и децентрализации. Указанный принцип оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти.
Централизация - сосредоточение большой части государственных функций в ведении центральных органов федеральной исполнительной власти. Цент - Правительство и оно отдает определенные команды определенным министерствам и ведомствам.
Децентрализация - означает закрепление предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчиненному органу.
3. Принцип законности. Этот принцип проявляется прежде всего в том, что все органы исполнительной власти, должностные лица, обязаны соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы и другие акты государственного управления.
Система и структура органов исполнительной власти
Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти определяет Президент РФ (Указ Президента РФ от 14.08.1996г). Федеральные органы исполнительной власти (центральные органы) функционируют в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Они осуществляют общее руководство соответствующими отраслями, как правило не руководят непосредственно предприятиями и организациями. В настоящее время нет нормативно-правовых актов, которые бы устанавливали общие основы правового положения федеральных органов исполнительной власти. Объем и характер их полномочий определяются особенностями порученных им отраслей и сфер деятельности.
Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их Конституциями, законами и иными актами. Система и формы органов других субъектов РФ определяются их Уставами и иными правовыми актами в соответствии с законами и указами Президента РФ.
Правительства республик образуются либо представительными органами государственной власти (Советами), либо Президентами республик (назначаются с дальнейшим утверждением Советами). Примерно так же образуются и соответствующие администрации. Структура администрации определяется Уставом данного субъекта РФ, или в установленном им порядке. Например, по Уставу Новосибирской области администрация области состоит из губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации, которые исполняют полномочия исполнительной власти в конкретных сферах управления. Но не во всех областях руководитель субъекта РФ является главой администрации. Например, руководитель администрации Курганской области назначается губернатором, с согласия областной Думы.
Вообще структуры и системы органов исполнительной власти субъектов РФ многообразны. Как правило, возглавляют их в республиках - Президенты и главы Правительств, в администрациях - губернаторы. Но в некоторых республиках исполнительную власть возглавляет и коллегиальный орган. Например, в Дагестане Правительство возглавляет Государственный Совет Республики.
Должность главы администрации замещается путем выборов. В тех субъектах, в которых выборы глав еще не состоялись, они назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ .
1. Разрабатывают и представляют на утверждение представительному органу бюджета, обеспечивают его исполнение.
2. Распоряжаются и управляют имуществом.
3. Разрабатывают и реализуют программы в сфере управления.
4. Осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан.
5. Осуществляют меры по охране общественного порядка, ведут борьбу с преступностью.
6. Осуществляют учет и контроль за деятельностью различных сфер деятельности.
7 Осуществляют управление в сферах экономического, социально-культурного развития и т.д.
Таким образом, органы государственного управления имеют свою структуру, компетенцию, определенный масштаб деятельности. Они осуществляют повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной и административно - политической сферами деятельности.