Нормативно правовые акты главы субъекта российской федерации. Нормативные правовые акты субъектов РФ
Страница
6
Отсутствие фактического контроля и реальной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с механизмом правовой ответственности как с точки зрения организации публичного управления в государственном сообществе людей (в котором признается местное самоуправление) так и с точки зрения организации самого муниципального управления приводит к произволу в управлении и дискредитирует саму идею местного самоуправления. Необходимо точно и строго развести контрольные и юрисдикционные полномочия в сферах деятельности местного самоуправления: надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления всегда остается в руках надзорных органов государства, контроль их деятельности с точки зрения как законности, но, прежде всего, - целесообразности - следует отнести к сфере ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования. Эту функцию (функцию контроля) население осуществляет как непосредственно, так и посредством формируемых им специальных органов местного самоуправления, не совпадающих ни с представительным органом местного самоуправления ни с выборным главой муниципального образования (ревизионная или контрольно-ревизионная служба местного сообщества). (3)
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы, содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, т.е. самостоятельно субъектом Российской Федерации с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и отражаются в нормативно-правовых актах – конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроекцировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации несмотря на общую правовую основу по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.
Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении. В большинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах. (8)
Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.
В развитие и для исполнения законов субъектов Российской Федерации исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают подзаконные акты о местном самоуправлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов Российской Федерации, в силу того, что законы обладают высшей юридической силой.
Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления. Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно. (5)
Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.
На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления.
В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся:
· организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;
· порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
· порядок регистрации уставов муниципальных образований;
· порядок проведения муниципальных выборов;
· проведение местных референдумов;
· осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;
Акты органов местного самоуправления.
Нормативные акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на несколько уровней. Однако выделяются две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин «законодательство». В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства. Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы.
Перечислим и кратко охарактеризуем основные виды нормативных актов.
Законы -- это нормативные акты, принятые в особом порядке органами законодательной власти, регулирующие важнейшие общественные отношения и обладающие высшей юридической силой.
Законы -- это наиболее значительный вид нормативных актов.
Во-первых, законы могут приниматься только одним органом -- парламентом, которому принадлежит законодательная власть в стране. Так, в США федеральные законы принимаются Конгрессом США, в России -- Государственной Думой РФ.
Во-вторых, законы принимаются в особом порядке, который называется законодательной процедурой.
В-третьих, законы регулируют наиболее важные отношения в обществе. В одних странах установлен строгий перечень вопросов, которые подлежат урегулированию именно с помощью закона. В других государствах, например в России, такого перечня нет, поэтому Федеральное Собрание формально может принять закон по любому вопросу. Однако вряд ли парламент сочтет необходимым принимать закон по вопросу, не имеющему первостепенного значения.
В-четвертых, законы обладают высшей юридической силой по сравнению с другими видами нормативных актов.
По своей значимости федеральные законы делятся на группы:
- 1. конституционные законы, регулирующие вопросы общественной жизни, отнесенные к предмету Конституции РФ (Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и др.). Такие вопросы в общих чертах урегулированы в Конституции, однако в конституционных законах они получают дальнейшее развитие и детализацию. Понятно, что конституционные законы не должны противоречить Конституции РФ;
- 2. текущие (обычные) законы, принимаемые для урегулирования всех остальных важных вопросов жизни общества (например, Федеральный закон «Об акционерных обществах», ГК РФ, УК РФ, Закон РФ «Об образовании» и др.). Текущие законы также не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.
Разновидность текущих законов - кодексы, которые представляют собой сложные систематизированные акты. Как правило, в кодексе в определенном порядке располагаются все или самые главные нормы какой-нибудь отрасли права. Так, в УК РФ собраны все нормы о преступлении и наказании, в ГК РФ -- самые важные нормы, регулирующие имущественные отношения. Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс -- это как бы развитое «юридическое хозяйство», в котором должно быть все, что необходимо для регулирования той или иной группы общественных отношений. Причем весь этот материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. Как правило, кодекс состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части собраны нормы, имеющие значение для применения любой нормы особенной части, т. е. для любого отношения, регулируемого кодексом. Так, в Общей части УК РФ содержатся нормы о возрасте, с которого наступает уголовная ответственность, понятие преступления, перечень наказаний, основные правила их применения. В Особенной части УК РФ предусмотрены конкретные деяния и наказания за них.
Указы издает Президент РФ по вопросам, относящимся к его компетенции, которая у него достаточно широка, поскольку он одновременно является главой государства и фактически главой исполнительной власти. В случае если указ противоречит Конституции и законам России, он может быть признан Конституционным Судом РФ недействительным. Нормативными по своему характеру являются указы Президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции РФ или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам структуры исполнительной власти, обороны, охраны общественного порядка, гражданства, награждения. Публикуются указы в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете».
Постановления издаются Правительством РФ. В компетенцию Правительства входит в основном решение вопросов социально-экономического характера (руководство промышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом и связью, социальная зашита населения, внешние экономические связи, организация работы министерств и др.). Большое количество актов Правительства связано с выработкой механизма, порядка исполнения законов, принятых парламентом. «Запуск» их в жизнь -- очень важный вид правотворческой деятельности, осуществляемой Правительством, поскольку, если не будет разработан механизм исполнения законов, они потеряют свой смысл. Постановления -- зеркало деятельности Правительства. Их анализ дает ответ на вопрос, эффективно, грамотно, оперативно ли действовало Правительство. Публикуются они в тех же источниках юридической печати, что и законы.
Нормативными актами министерств являются инструкции, приказы, положения, наставления, правила, уставы и т. д. Но ведущую роль играют именно инструкции. Они регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности работников определенной категории. Но есть инструкции, которые носят межотраслевой характер и распространяются не только на работников, но и на другие организации, на всех граждан (инструкции Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и др.). Такие акты подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ, где проверяется их законность. Публикуются акты министерств в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
Нормативные акты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации - законы, это наиболее распространенное их наименование. Далеко не все субъекты Федерации активно занимаются законотворчеством. В этом плане себя проявляют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, а также Свердловская и Саратовская области. Бюджет, налоги, приватизация -- вот наиболее серьезные вопросы регионального нормотворчества. Причем принятие акта такого рода требует заключения администрации субъекта Федерации.
Нормативные акты губернаторов краев, областей (президентов республик) называются указами.
Нормативные акты администрации краев, областей (правительств республик) принято именовать постановлениями. Они могут регулировать различные вопросы: порядок предоставления в аренду помещений, земельных участков, взимание платы за проезд в общественном транспорте, за обучение в детских музыкальных школах и т. п.
Акты как законодательных (представительных), так и исполнительных органов субъектов Федерации публикуются в местных газетах.
Акты органов местного самоуправления называются, как правило, решениями. Они издаются по вопросам местного значения, касающимся жителей городов, районов, сел, поселков, деревень (озеленение, благоустройство, торговля, коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание и т. д.).
Корпоративные (внутриорганизационные, внутрифирменные) нормативные акты -- это такие акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. Корпоративные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности предприятий (вопросы использования их финансовых средств, управленческие, кадровые, социальные вопросы и др.). В процессе уменьшения вмешательства государства в дела предприятий и расширения их самостоятельности корпоративные акты берут на себя все большую нагрузку.
Система исполнительных (и законодательных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя РФ и ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 29 июля 2000 г.)2. Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, ав-
1 См. адресованное федеральным органам исполнительной власти письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 1996 г. // Бюллетень. 1996. № 7. С. 29.
2 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205.
тономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Правовые акты управления в субъектах Федерации принимаются органами исполнительной власти этого субъекта Федерации. Федеральный законодатель использует как равнозначные термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации".
Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с установленными в законах принципами:
государственная и территориальная целостность РФ;
распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
единство системы государственной власти;
разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (действует ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"1);
самостоятельное осуществление органами государдтвенной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
самостоятельное осуществление органами местного самоуправления своих полномочий.
Принцип самостоятельного осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ принадлежащих им полномочий проявляет свое действие при использовании в публично-правовой практике различных форм управленческой деятельности и прежде всего в подготовке и издании правовых актов управления.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться
СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, который является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.
Правовые акты субъектов Российской Федерации имеют важное значение для регламентации общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов публичной власти в субъекте Федерации, а также во всей общественной и государственной жизни региона (республики, края, области и т. д.).
Акты субъектов РФ по своим признакам, предъявляемым к ним требованиям, юридическому значению, роли в процессе регулирования общественных отношений можно сравнить с уже рассмотренными актами управления, принимаемыми на уровне федеральной исполнительной власти, поскольку цель и назначение института правовых актов управления как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов практически одинаковы. Функционирование всего государственного механизма в субъекте Федерации во многом зависит от качества и эффективности принимаемых правовых актов управления. Эти акты управления принимаются (издаются) многочисленными государственными органами и их должностными лицами.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
Правовые акты управления субъектов РФ направлены в первую очередь на установление порядка осуществления управленческих действий (или самой исполнительной власти) на территории данного субъекта Федерации. При этом данные акты управ-
ления должны соответствовать и развивать (конкретизировать) федеральное законодательство (федеральные законы) и законы, принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Таким образом, главное назначение и основная роль региональных актов управления заключаются в обеспечении полного, объемного и эффективного государственного управления на территории всего субъекта Федерации. Правовые акты управления субъекта РФ устанавливают правовое регулирование многочисленных общественных и государственных отношений в различных сферах и областях управления, в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Многие административные акты субъектов Федерации определяют и внутреннюю организацию, и функционирование органов государственного управления, их административно-правовой статус.
В субъектах Российской Федерации приняты специальные законы этих субъектов, посвященные нормативным правовым актам, процедуре их подготовки, издания, вступления в законную силу и порядка опубликования1. В таких региональных законах устанавливаются понятие нормативных правовых актов субъекта РФ, их виды, порядок (процедура) подготовки и принятия, правовой режим их действия, опубликования и вступления в юридическую силу. Анализ нескольких региональных законов о нормативных правовых актах субъектов РФ показывает, что во многом они похожи, часто дословно повторяют друг друга. В принципе, в федеративном государстве, которое организует и осуществляет свою государственную власть и деятельность на принципе разделения властей, законы субъектов Российской Федерации неизбежно будут дублировать основные положения соответствующего рамочного федерального закона (однако федеральный закон о нормативных правовых актах пока не принят); вместе с тем в нем в той
1 Например, в Воронежской области приняты законы "О правовых нормативных актах Воронежской области" от 1 февраля 1995 г. (Коммуна. 1995. 5 апр.), "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти Воронежской области" от 21 ноября 1994 г. (Коммуна. 1994. 7 дек.). Региональные законы о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах РФ, могут иметь различные наименования. Например: Закон Амурской области "О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области" (в ред. Закона от 1 июля 1996 г.); Закон Калужской области "О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области" (в ред. Закона от 22 июня 1997 г.).
или иной степени будут устанавливаться и некоторые особенности административно-правового регулирования, свойственного именно тому или иному субъекту РФ. Хотя правовая материя правовых актов управления должна оставаться одинаковой как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, ибо акты управления - важнейшие регуляторы общественной и государственной жизни, а потому они должны базироваться на самых высоких принципах, пронизывающих их правовое содержание и правотворческие характеристики.
Следует отметить, что некоторые субъекты РФ пошли, на наш взгляд, по неправильному пути, а именно: они принимают общие законы о нормативных правовых актах1, в которые наряду с типично административными актами входят и такие нормативные акты, как уставы края или области, областные законы, постановления областной Думы. Нерешенность этого вопроса на федеральном уровне неминуемо порождает аналогичные проблемы и на региональном уровне. Таким образом, четкого разграничения между нормативными актами и административными актами в субъекте Федерации, как правило, пока не происходит. В основе такого недоразумения лежат, конечно, и теоретические проблемы, т. е. неясность и неопределенность в том, какие законы, действующие в данной сфере, нужно принимать: то ли вообще законы о нормативных актах, то ли законы об управленческом процессе, законы, определяющие именно правовой статус административных актов (актов государственного управления). Указанные неясности порождают определенные сложности при выяснении судами законности и обоснованности принятых государственными органами правовых актов. Как правило, в литературе правовые акты и правовые акты управления обозначаются одним и тем же термином: "правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации"2. По нашему мнению, правовые акты управления и законодательные акты, принятые пред-
1 Анализ некоторых региональных законов о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах Российской Федерации, см.: Марчен-кова Е. М. Законодательство субъектов РФ о нормативных правовых актах // ЖРП. 1998. № 6. С. 76-82; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // ЖРП. 1997. № 1. С. 59-68; Шуберт Т. Э. Региональные нормативные акты: как обеспечить их соответствие Конституции и законам России // ЖРП. 1997. № 4. С. 49-53.
2 См.: Толмачева Н. Н. О применении судами законодательства при рассмотрении дел об обжаловании правовых актов субъектов РФ // ЖРП. 1998. № 6. С. 68-75.
ставительными государственными органами субъекта Федерации, отличаются друг от друга в первую очередь по издавшим их органам: органам исполнительной власти или органам законодательной власти.
Анализ современных региональных законов о правовых актах управления выявляет сравнительно невысокий уровень их качества; как правило, все они скопированы с соответствующих модельных законов; в некоторых имеются и "недоразумения": например, Закон Воронежской области в этой сфере называется Законом "О правовых нормативных актах Воронежской области" вместо того, чтобы именоваться Законом "О нормативных правовых актах Воронежской области". Иногда на необходимость учета "модельных" законов указывается в самих региональных законах, посвященных нормативным правовым актам. Например, в указанном Законе Воронежской области в ст. 18 устанавливается, что органы государственной власти Воронежской области могут принимать к рассмотрению и возможному использованию в своей правотворческой деятельности разработанные федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти, а также иными компетентными органами модельные нормативные акты - типовые акты рекомендательного характера, содержащие принципы правового регулирования, юридические стандарты, формулировки наиболее важных норм, требующих единообразного решения.
Признаки акта управления, принимаемого органами и должностными лицами в субъектах РФ, не отличаются от главнейших признаков, присущих правовым актам управления вообще, ибо они устанавливают модель важнейшей правовой формы осуществления исполнительной власти. Это понятно: на уровне Федерации и ее субъектов акты управления должны служить важнейшим регулятором осуществления исполнительной власти.
Коротко укажем главные признаки правового акта управления, принимаемого (издаваемого) в субъектах Российской Федерации:
1) правовой акт управления законен (подзаконен);
2) правовой акт управления - - юридически-властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия;
3) правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций;
4) правовой акт управления принимается уполномоченным:убъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции;
5) принятие правового акта управления имеет односторонний характер;
6) правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения;
7) правовой акт управления создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом.
Нормативной основой разработки проекта и принятия в субъекте Федерации административного акта являются:
Конституция РФ и федеральные конституционные законы;
Федеральные законы;
Международные договоры, а также договоры, заключаемые государственными органами субъекта РФ (например, областной администрацией) с федеральными государственными органами;
Законы соответствующих субъектов РФ;
Указы Президента РФ;
Постановления Правительства РФ;
Акты федеральных органов исполнительной власти;
Акты управления, обладающие более высокой юридической силой.
В некоторых субъектах РФ приняты законы, в которых устанавливается требование указывать правовые основания их принятия; при нарушении данного требования принятые акты признаются ничтожными. Думается, что с точки зрения федерального законодательства и принципов права такое установление региональных законов является, мягко говоря, противозаконным.
Весьма характерным признаком действия региональных актов управления является их территориальная ограниченность: как правило, их действие распространяется на субъектов права, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем, если федеральные законы или федеральные акты управления, либо договоры, либо нормы международного права устанавливают иные правила, чем те, которые установлены в региональном законе, то будут действовать федеральные правовые нормы, нормы договоров или международно-правовые нормы.
В соответствии со ст. 22 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.
Однако правовые акты управления издают и другие органы исполнительной власти субъекта РФ и их должностные лица. К таковым относятся:
1) акты главы исполнительной власти (Президента, губернатора, главы администрации): указы, постановления и распоряжения;
2) акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции в субъекте Федерации - постановления и распоряжения образованного правительства субъекта Федерации;
3) акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией: постановления, распоряжения, приказы, регламенты, правила, положения, указания региональных министерств, государственных комитетов, департаментов, главных управлений, управлений, отделов;
4) акты территориальных органов исполнительной власти: постановления, распоряжения, приказы администраций городов, районов, административных округов;
5) внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов, созданных на основе федеральных и региональных законов: приказы и распоряжения председателя окружной избирательной комиссии, председателя уставного (конституционного) суда, контрольно-счетной палаты)1.
Так же как и акты управления федеральных органов исполнительной власти, акты управления субъектов РФ можно классифицировать по различным основаниям, о которых уже говорилось в предыдущих разделах; мы же ограничимся самыми общими вопросами их классификации. В каждом субъекте РФ наблюдается отличие принимаемых актов управления по органам, правовому содержанию, по наименованию и по другим критериям разграничения правовых актов управления.
1 См.: Вихрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 25.
Органы исполнительной власти субъектов РФ издают как нормативные, так и индивидуальные акты управления. Нормативными актами, принимаемыми, например, главами администраций областей, являются акты, регламентирующие общественные отношения, рассчитанные на длительное или постоянное применение и адресованные неопределенному кругу лиц. Например, в законе Челябинской области "О законе и ином нормативном правовом акте" решение главы администрации области, которое имеет нормативный характер или важное значение, принимается в форме постановления. Если глава администрации издает распоряжение, то, как правило, оно носит индивидуальный характер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностных лиц), т. е. распоряжение представляет собой решение по оперативным и другим текущим вопросам ненормативного характера. Вопросы, по которым может быть издано распоряжение главы администрации области, могут носить различный характер: организационный, финансовый, контрольный, кадровый, координационный, плановый и т. д.
Указы президентов республик, входящих в состав Российской Федерации, могут также быть нормативными и индивидуальными. Распоряжения президентов республик носят, как правило, индивидуальный характер, ибо направлены на решение конкретного организационного или иного вопроса.
Постановления главы администрации характеризуются нормативностью регламентируемых ими отношений и неограниченным кругом лиц, которым они адресуются. Постановления администрации области принимаются по вопросам, отнесенным федеральным и областным законодательством к ведению органов исполнительной власти субъекта Федерации. Постановлениями администрации могут быть утверждены регламенты, положения, правила, которые принимаются (или утверждаются) органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции. Регламентом, с точки зрения регионального законодателя, является нормативный акт, регулирующий положением внутренний порядок деятельности органов государственной власти. Под положением понимается нормативный акт, детально регламентирующий правовой статус и организацию деятельности государственных и иных органов, порядок организации и процедуру какого-либо вида деятельности. Правила - это нормативный акт, определяющий порядок какого-либо вида деятельности, устанавливающий или запрещающий определенное поведение.
По поручению главы администрации постановление может подписать его первый заместитель. Распоряжения издаются не только главой администрации, но и его заместителями в пределах предоставленных им полномочий и только в рамках их управленческой деятельности. Некоторые законы субъектов РФ устанавливают порядок вступления в силу постановлений, изданных главой администрации, сроки их публикации, иные формы обнародования. Особый правовой режим вступления в силу определяется для нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. К сожалению, в субъектах Федерации, как правило, не устанавливаются регистрационные механизмы актов управления, принимаемых органами государственной власти и их структурными подразделениями. Вместе с тем некоторые субъекты РФ приняли законы, в которых определяется процедура государственной регистрации актов органов управления соответствующего субъекта РФ согласно действующему законодательству. Например, такие правила действуют в Республике Карелия и устанавливаются Законом этого субъекта Федерации "О нормативных правовых актах Республики Карелия и иных актах нормативного характера"1.
В отдельных субъектах Федерации действует положение, в соответствии с которым руководители структурных подразделений администрации области разрабатывают проекты актов самой администрации и вносят их на рассмотрение главы администрации или правительства соответствующего субъекта Федерации.
Правительство в субъекте РФ, обсуждая в коллегиальном порядке на своих заседаниях тот или иной важный вопрос общего значения, принимает по нему постановление, которое подписывается либо председателем правительства, либо по его поручению первым его заместителем. Решения по оперативным, организационным или другим текущим вопросам принимаются в форме распоряжений, которые подписываются как председателем правительства, так и первыми заместителями или заместителями председателя правительства в зависимости от решаемых в распоряжении вопросов, т. е. в зависимости от сферы деятельности того или иного заместителя. Правовые акты правительств субъектов РФ различаются по своему содержанию и юридической силе в зависимости от статуса правительства. Например, если правительство является совещательным органом при областной администрации, то его решения носят рекомендательный характер.
1 СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 661. См. также: Киннер А. И. Единство - в многообразии // ЖРП. 2001. № 1. С. 85.
Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Глава исполнительной власти субъекта РФ может своим решением приостановить действие того или иного акта управления, принятого правительством этого субъекта РФ, если будет установлено противоречие акта федеральным и региональным законам, а также имеющим большую юридическую силу правовым актам управления.
Как уже было отмечено, Президент РФ может приостановить действие актов правительств (органов исполнительной власти субъекта РФ) и актов глав исполнительной власти субъектов РФ (высшего должностного лица субъекта РФ)1, если будет обнаружено их противоречие Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или выявлены нарушения прав и свобод человека и гражданина, причем сделать это он может до решения этого вопроса соответствующим судом. В этом случае вмешательство Президента РФ приобретает важное значение, поскольку главы исполнительной власти субъектов РФ, зачастую неверно истолковывая интересы своего региона, принимают постановления, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов как граждан, так и юридических лиц.
В период действия указа Президента РФ о приостановлении действия указанных актов высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного
1 См., например: Указ Президента РФ от 12 августа 2000 г. № 1500 "О приостановлении действия постановления губернатора Тульской области от 12^апреля 2000 г. № 137 "Об упорядочении лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов" // СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3436.
органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.
Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Как правило, региональное законодательство практически никаким образом не устанавливает правотворческий процесс в структурных подразделениях (органах исполнительной власти специальной компетенции) органов исполнительной власти субъектов РФ, в связи с чем в нашем распоряжении имеется мало информации о порядке принятия, формах, видах, порядке опубликования и вступления в силу актов управления указанных органов управления. Как правило, руководители этих органов издают приказы и распоряжения в рамках регионального законодательства, а также актов управления, принимаемых в субъекте Федерации органами общей компетенции (например, главой администрации области, правительством края). Изданные акты подлежат исполнению должностными лицами подведомственных организаций или подразделений. Ведомственные акты, принимаемые в субъекте Федерации, издаются органами отраслевой и межотраслевой компетенции; они могут также издаваться совместно несколькими такими органами и могут носить характер либо общего действия, либо межведомственный характер, либо иметь только внутриведомственное значение и применение.
Правовые акты управления, принимаемые органами исполнительной власти специальной компетенции, в случае их несоответствия федеральным и региональным законам, а также актам большей юридической силы и значимости, могут отменяться либо пристанавливаться по решению главы исполнительной власти субъекта Федерации или его правительства.
Немаловажным свойством региональных законов, посвященных актам управления, является возможность распространить действие нормативного акта на отношения, возникшие до его введения в действие (обратная сила). Решение о придании обратной силы формулируется в самом акте или в акте о введении его в действие. Придание нормативному правовому акту обратной силы не допускается, если акт предусматривает введение или ужесто-
чение ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанной ответственности или влекли более мягкую ответственность (например, ст. 30 Закона Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области"). Очевидно, что в данном случае речь идет о таком нормативном акте, как закон субъекта РФ.
Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ или нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов.
Как известно, Государственная Дума уже дважды1 обсуждала проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", который закрепляет порядок подготовки законов и иных нормативно-правовых актов РФ, их принятия, издания, действия, толкования и систематизации. Окончательное принятие данного закона, который определит концепцию нормативных правовых актов и соответствующие процессуальные основы нормотворчества (в том числе и административного нормотворчества)2, потребует внесения необходимых корректив в уже
1 См.: Законопроектные приоритеты Правительства России: Предложения ИЗиСП // ЖРП. 2000. № 2. С. 15.
2 См., например: Казьмин И. Ф., Поленина С. В, "Закон о законах": Проблемы издания и содержания // СГП. 1989. № 12. С. 3-9; Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // ГиП. 1992. № 7. С. 76-86; Поленина С. В., Лазарев Б. М., Лившиц Р. 3., Козлов А. Е., Глушко Е. К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // ГиП. 1995. № 3. С. 57-68; Козулин А. И. Законодательство о нормативных актах как средство обеспечения единства их системы // Рос. юридический журнал. 2000. № 3. С. 82-89.
принятые субъектами РФ собственные законодательные акты о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
Учитывая, что большое количество нормативных правовых актов в субъектах РФ противоречит правовым нормам Конституции РФ и федеральным законам1, является целесообразным осуществление государственными органами юстиции (управлениями Министерства юстиции РФ в субъектах РФ) государственной регистрации нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти и должностными лицами в субъектах РФ. Для этого в составе центрального аппарата Министерства юстиции РФ создано специализированное структурное подразделение - Управление законодательства субъектов РФ; аналогичные подразделения создаются в управлениях Минюста России в субъектах РФ. Территориальные органы Минюста России включены теперь в процесс регионального нормотворчества с начальной стадии этого процесса. По мнению министра юстиции РФ, выполняя функцию по созданию единого правового пространства, Министерство юстиции РФ совместно с прокуратурой разграничили сферу деятельности в области осуществления контроля за принятием в субъектах РФ нормативных правовых актов: органы прокуратуры анализируют конституции и уставы субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, а Министерство юстиции РФ - общую нормативную базу, т. е. иные нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах РФ. Возможно, и в дальнейшем Министерству юстиции РФ потребуются дополнительные полномочия по осуществлению в стране государственного надзора за соответствием регионального законодательства федеральному2.
Достоверную информацию о принятых в субъектах РФ нормативных правовых актах необходимо направлять для сведения и для необходимого контроля в Министерство юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 "О дополни-
1 По сведениям Министра юстиции России, за 9 месяцев 2000 г. с учетом экспертных заключений Министерства юстиции РФ отменено или изменено более 200 нормативных правовых актов в 50 субъектах РФ. См.: И на двух жен найдется один закон: Беседа Т. Шкель с министром юстиции России Ю. Чайкой // РГ. 2000. 21 окт. О проблемах регионального нормотворчества и законодательства см. также: Кряжков В, А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 162-180; Сергевнин С. Л. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. СПб., 1998.
2 См.: И на двух жен найдется один закон.
тельных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации"1 постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 было утверждено Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации2. Это Положение определяет порядок ведения федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ - федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, высшие должностные лица которых должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ через его территориальные органы копий нормативных правовых актов субъектов РФ в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные акты.
Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов РФ органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями.
В федеральный регистр должны включаться конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъектов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае установления при проведении юридической экспертизы указанных актов Министерством юстиции РФ их несоответствия Конституции РФ или федеральному закону экспертные заключения Министерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.
Федеральный регистр ведется с использованием автоматизированной подсистемы единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции РФ. Информационно-технологическое обеспечение ведения федерального ре-
1 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.
2 СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.
гистра осуществляется Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции РФ и центрами правовой информатизации Министерства юстиции РФ в субъектах РФ. Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют территориальные органы Министерства юстиции РФ.
В федеральный регистр включаются: номера государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ; реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок); источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ; тексты нормативных правовых актов субъектов РФ; дополнительные сведения, перечень которых определяется Министерством юстиции РФ.
Непосредственно работать над созданием федерального регистра будут Управление законодательства субъектов РФ, Департамент правовой информатизации и Научный центр правовой информации (как структурные подразделения Минюста России).
Очевидно, что в будущем возникнет потребность в установлении административных процедур в сфере подготовки и принятия правовых актов управления субъектов РФ. В некоторых субъектах Федерации уже сегодня действуют соответствующие нормативные акты. Например, губернатор Нижегородской области утвердил подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Правила подготовки, принятия и реализации правовых актов в системе исполнительной власти Нижегородской области1, которые определяют региональный нормотворческий процесс с целью его упорядочения и обеспечения эффективности.
Ярким выражением тенденции децентрализации правовой системы в Российской Федерации является интенсивное развитие правотворчества на ее втором уровне. Субъекты Федерации в лице своих государственных органов становятся самостоятельными субъектами правотворчества. Основания их соответствующей деятельности закреплены в ч. 4 ст. 76 Конституции: вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование. Впервые установлено, что оно включает принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Вполне естественны трудности в понимании и применении новых основ правотворчества субъектов Федерации, поскольку в прошлом оно преимущественно воспроизводило правовые акты федеральных органов. Теперь же оно становится качественно иным. Во-первых, в связи с существенным расширением прав субъектов Федерации и соответственно увеличением объема их правотворческой компетенции; во-вторых, благодаря официальному признанию таких актов, как областные законы; в-третьих, обеспечением приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом в сфере его исключительного ведения; в-четвертых, за счет сохранения и укрепления единых конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации.
Эти характеристики следует иметь в виду в процессе правотворчества и правоприменения и особенно при анализе и оценке нормативного массива, формирующ егося на территории субъекта Федерации. Этот массив весьма неоднороден как применительно к разным видам актов, составляющих его, так и в отношении различных субъектов. Если республики в той или иной степени создали свой законодательный массив, то в областях еще нет законов. По-
пытки принятия конституций в Свердловской, Вологодской и других областях, а также квазизаконов ранее носили не вполне законный характер. В автономных же образованиях традиционно издавались акты представительных и исполнительных органов.
В идеальном смысле субъекты Федерации должны формировать и развивать теперь свои нормативно-правовые массивы как своего рода подсистемы общей правовой системы Российской Федерации. Подсистема исходит из субъекта Федерации как такового и полномочий соответствующего правотворческого органа.
Указанные основания следовало бы рассматривать и как предостережение от попыток произвольного изменения границ и объема правотворчества субъектов.
В правовую систему субъектов Федерации входят различные акты – Конституция, устав, закон, положение, постановление, распоряжение, приказ. Иными словами, в нее включаются правовые акты, издаваемые законодательными (представительными) и исполнительными органами субъекта Федерации. В прошлом это были Верховные Советы республик. Советы краев, областей, городов и округов, правительства, министерства, ведомства, администрация. Теперь с изменением структуры законодательной (представительной) власти это – государственные собрания, краевые, областные думы, собрания представителей и т.п. Виды исполнительных органов и их актов остались по сути дела те же.
Все вышеназванные акты должны представлять собой системно связанную совокупность актов, в противном случае неизбежны нарушения законности и хаотические изменения в нормативном массиве. На практике так и бывает. Поэтому можно рекомендовать три способа системного упорядочения актов.
Во-первых, введение основных характеристик правовой системы субъекта в соответствующие конституции республик и уставы краев, областей, городов. Пока это делается редко и в самых узких пределах. Хороший пример дает Краснодарский край, проект устава которого включает много статей подобного рода. Так, ст. 81 посвящена структуре законодательства, ст. 82 – основаниям издания законов края, ст. 115 – развитию законодательных основ местного самоуправления, ст. 116 – юридическим актам края в отношении местных сообществ.
Во-вторых, придание особого смысла Конституции и уставу как основным актам правовой системы субъекта Федерации.
В-третьих, создание научно обоснованной типологии правовых актов субъектов Федерации и ведение правотворчества на основе программ. Удачным примером могут служить программы подготовки и принятия правовых актов в Иркутской области и в рамках «" Сибирского соглашения» .
В-четвертых, представляется актуальной разработка содержательных характеристик актов субъектов и нахождение их оптимальных соотношений – в разных сферах – с актами федеральных органов. Полезный круглый стол по этим проблемам состоялся 3 февраля 1993 г. в Екатеринбурге с участием депутатов, ученых-юристов и специалистов .
Конституции республик не всегда строго связывают издаваемые их органами законы, указы, постановления с соответствующими актами федеральных органов, допуская искусственную изоляцию их и юридические коллизии. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якут ия) признается, что федеральные законы, принятые в соответствии с полномочиями, переданными в ведение Федерации, имеют высшую юридическую силу на территории Республики. А в ст. 41 предусмотрена их ратификация по вопросам совместной компетенции. Зачем?
В Конституции Республики Тыва не оговорена соотносимость федеральных и республиканских законов. В отношении же актов Президента и Правительства есть «связанность» актами федеральных органов (ст.ст. 73, 81).
В-пятых, новым способом гармонизации уровней правовой системы явится подготовка модельных (рекомендательных) законодательных актов. Опыт их разработки Институтом законодательства и сравнительного правоведения и принятия Межпарламентской Ассамблеей СНГ обнадеживает и дает основание рассматривать модельные акты как способ ориентированного нормативного влияния Федерации на правотворчество ее субъектов по предметам совместного ведения. Они могут быть одобрены как палатами Федерального Собрания, так и готовиться научными учрежд ениями и выступать в качестве доктринальных модельных актов.
Рассмотрим теперь подробнее отдельные виды актов, издаваемые органами субъектов Российской Федерации. Начнем с законов, принятых в республиках в последние годы. Для иллюстрации обратимся к анализу законов Республики Карелия и Республики Саха (Якутия).
За 1990 – 1993 гг. в Республике Саха (Якутия) приняты многие законы – о государственной службе, о внешнеэкономической деятельности, о статусе столицы республики, об охране природы, о Конституционном Суде, о Национальном банке, о банках и банковской деятельности, о порядке применения Закона Российской Федерации об основах налоговой системы, о приватизации и приобретении государственного и коммунального жи-
лищного фонда, о порядке разрешения коллективных трудовых споров, об охране труда, о полномочиях судей, о гражданстве, об иностранных инвестициях, о кочевой родовой общине малочисленных народов Севера, о физической культуре и спорте, об общественных объединениях.
В Республике Карелия приняты (1991 – 1992 гг.) в сфере государственной власти и управления такие законы, как об изменении и дополнении Конституции Республики, о статусе народного депутата местного Совета, о статусе народного депутата Верховного Совета, о референдуме в Карельской АССР, о порядке применения на территории Республики Карелия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», о правовом статусе национального района, национального поселкового и сельского Советов в Республике Карелия, о внесении изменений в Закон Карельской АССР «О статусе народного депут ата местного Совета народных депутатов Карельской АССР».
В сфере экономики приняты законы о собственности, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Республике Карелия, о собственности Республики Карелия на имущество государственных предприятий, расположенных на ее территории, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания, о государственной бюджетной системе в 1991 году, о республиканском государственном заказе КАССР, о формировании бюджета в КАССР, о ставке налога на имущество предприятий.
В сфере природопользования и охраны природных ресурсов – Земельный кодекс Республики Карелия, законы о порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия, о лесах Республики Карелия.
В сфере социальной защиты – законы о занятости населения, о социальном развитии села, о единовременной денежной компенсации в связи с потерей работником профессиональной трудоспособности или его смертью вследствие трудового увечья, о медицинском страховании граждан.
В сфере правоохранительной деятельности – закон об административных правонарушениях.
Приведенные данные позволяют сделать некоторые обобщенные выводы.
Первый. Более четырех пятых всех законодательных актов республики издается в сфере их совместного – с Федерацией – ведения. Причем нередко эти акты схожи с федеральными актами по объему и содержанию, воспроизводят, подчас в иной фразеологии, их положения. Лучше же в законах республик регулировать только собственные аспекты совместной компетенции.
Второй. Допускаются случаи прямого вторжения республиканских законов в сферу исключительной законодательной компетенции Федерации. Издание законов об Иностранных инвестициях, банковской деятельности и т.п. в Республике Саха (Якутия), Кодекса торгового оборота в Калмыкии нарушает конституционные основы разграничения предметов ведения Федерации и республик.
Третий. Республики пока мало принимают законов за пределами компетенции Федерации. Между тем законодательные акты по вопросам школьного дела, работы местных учреждений, культуры, здравоохранения, экологии, благоустройства и т.п. имели бы бесспорное преимущество перед актами-копиями.
Четвертый. Можно посоветовать законодателям республик лучше планировать деятельность в данной сфере. В Карелии она охватывается, к примеру, планами основных мероприятий на полугодие. Мы имеем в виду как обоснованные планы, так и тематические программы законодательной деятельности. Их согласованность с аналогичными федеральными планами дает хорошие результаты.
Что касается актов органов исполнительной в ласти республик, то мы не рассматриваем в данной главе вопросы их подготовки и принятия. В главе о правитель ственных и ведомственных актах есть материалы и оценки, применимые к актам министерств, государственных комитетов и ведомств республик и их соотношению с актами соответствующих федеральных органов.
§ 2. Акты орган ов краев, областей, городов федерального значен ия, автономн ых образований
Бесспорным новшеством дл я статуса краев, областей и других субъектов Федерации, кроме республик, явилось признание их уставов и законодательства в ст. 5 Конституции Российской Федерации. Произошло возвышение ранга и удельного веса актов названных субъектов Федерации. Если раньше речь шла о правовых актах органов субъектов Федерации – Советов народных депутатов и администрации, то теперь имеется в виду целостный нормативно-законодательный массив, образуемый и действующий на соответствующей территории. Ранее понятие закона относилось только к актам высших органов государства – Федерации и республик в ее составе, сейчас оно распространено на акты определенного рода остальных субъектов Федерации.
Напомним, что в соответствии с Законом «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», другими законодательными актами Советы принимали решения, утверждали положения, а глава администрации прини-
мал постановления и распоряжения. Объем таких решений был достаточно велик.
С изданием Указа Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. перестраивается система государственных органов. Государственную власть на территории субъектов Федерации осуществляют органы представительной (законодательной) и исполнительной власти. К ведению первых отнесено правовое (законодательное) регулирование по вопросам компетенции края, области и др. с весьма существенными оговорками: правовые акты не могут противоречить законам и иным актам федеральных органов, они передаются на подпись главе администрации (правительства), подписываются и обнародуются им.
Пока довольно узко определяется круг вопросов, по которым могут издаваться акты представительного (законодательного) органа. Это прежде всего введение и отмена налогов, утверждение бюджета, распоряжение (отчуждение) имуществом, относящимся к собственности субъектов Федерации. Причем акты такого рода требуют положительного заключения администрации. Нетрудно заметить горькое влияние прошлых событий на подобный радикализм в отношении органов представительной власти и их актов.
Думается, положения Конституции позволяют преодолеть бессилие представительных органов и вести речь о законах и иных актах государственных собраний или дум краев, областей, о разных видах актов других субъектов. Актуален вопрос о природе «областных законов», которые не должны копировать по структуре, объему и методам регулирования федеральные законы. По предметам совместного ведения едва ли нужны в таких законах общие положения, понятия, принципы регулирования, поскольку оправдан акцент на детализации регулирования и заполнения «правовых зон», свободных от прямого регулирования с помощью федеральных законов. А по предметам исключительного ведения краев, областей, городов федерального значения, автономных образований возможны законы компактного нормативного объема, содержащие преимущественно конкретно-регулирующие н ормы Прямого действия (об охоте, рыболовстве, благоустройстве территорий населенных пунктов, органах местного самоуправления и т.д.).
Словом, ещ е предстоит тщательно продумать типологию «областных законов» и программы их принятия в ближайш ем и отдаленном будущем.
В марте – мае 1994 г. стали приниматься законы в областях. Это нов ое явление в нашей практике. Например, Закон Московской городской Думы «О сборе со сделок по купле-продаже иностранной валюты, совершаемых на биржах в г ороде Москве».
В Тверской области приняты: Закон «Об областном бюджете в Тверской области на 1994 год», постановление Законодательного Собрания «Об установлении налоговых ставок и предоставлении налоговых льгот», Закон о нормативных правовых актах. После исследований в июне 1994 года Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации внес предложения по Программе законодательной деятельности в Тверской области, проект Закона «О нормативных правовых актах Тверской области», рекомендации о подготовке законов.
Рассмотрим т еперь акты администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных округов как разновидность актов органов исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации, в действующих уставах краев, областей, в законах закреплены их основные признаки: субъекты, принимающие акты, виды актов, основания издания актов, соотношение с другими правовыми актами. Сочетание нормативности и оперативной распорядительности свойственно каждому виду акта администрации, но оно неодинаково применительно к функциям и объему полномочий каждого вида админист рации
И здесь полезны регламенты подготовки и издания актов администрации. Они различны. В Новгородской области действует Положение о порядке подготовки постановлений и распоряжений главы областной администрации, в других областях есть соответствующие регламенты, иногда согласованные с Порядком издания актов представительного органа, в мэрии Санкт-Петербурга – программа нормотворческих работ. Более предпочтительным является другой вариант. Речь идет о Примерных правилах подготовки, принятия и организации выполнения решений государственными органами края, области, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения и одобренных. Они приняты к реализации летом 1993 года в Тверской области и разосланы в другие области.
Выясним сначала виды актов администрации с присущими им признаками.
К таким актам относятся:
а) постановление главы администрации – нормативный акт, содержащий решение основных вопросов компетенции администрации и принимаемый им единолично;
б) распоряжение главы администрации – оперативно-распорядительный акт, принимаемый единолично главой администрации или его заместителем;
в) приказ руководителей органов администрации – акт функционально-отраслевого характера по общим и оперативным вопросам компетенции комитетов, управлений, отделов, издаваемых их руководителями единолично;
г) Положение об органе администрации – акт, определяющий функции, полномочия, взаимоотношения, структуру и порядок деятельности комитетов, управлений, отделов, подготавливаемый и утверждаемый администрацией. Положение как акт, систематизирующий нормы тематического содержания;
д) Порядок (управления, решений, действий) – нормативно-процессуальный акт;
е) инструкция – методический акт, определяющий последовательность действий;
ж) план, программа;
Для примера сошлемся на ряд правовых актов мэрии Санкт-Петербурга, принятых в 1993 году. Это – перечень основных программ (крупных проектов), порядок проведения инвестиционных торгов, порядок предоставления в аренду нежилого фонда, распоряжения мэра о предоставлении земельных участков, о реорганизации структуры городского хозяйства, о порядке взимания платы за обучение в детских музыкальных, художественных школах и школах искусств, временное положение о государственном центре по усыновлению, опеке и попечительству, о регулировании порядка оформления сделок с недвижимостью в жилищной сфере, о совершенствовании информационной деятельности мэрии, о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, о распоряжении объектами государственной собственности. Эти акты опубликованы в «Вестнике мэрии».
Изучение автором в 1992 – 1994 гг. актов областных администраций в Новгородской, Челябинской, Пермской и Тверской областях показало следующее. Заметно возрастает удельный вес нормативных актов – чаще всего в виде Положений (о порядке предоставления и продажи земельных участков, об установлении местных налогов и сборов, о распоряжении собственностью области, городов и районов, о фондах социальной поддержки населения, программы «жилье», «забота», «правопорядок», «экология» и т.п.). С помощью приказов, распоряжений чаще решаются оперативные и конкретные вопросы.
При подготовке актов администрации нужно точно определять задачи и способы их разрешения. Посоветуем выделить группу задач, которая характерна для стандартных решений, периодически принимаемых в краевых, областных и иных органах. Сюда относятся: а) сезонные решения (о проведении сельскохозяйственных работ, о подготовке школ к зиме и т.д.); б) повторяющиеся решения (о выполнении кассового плана и т.д.); в) «автоматически» – в силу законодательства – принимаемое решение (назначение пенсии и т.д.).
Вторая группа задач – более творческие, возникающие в новых и сложных ситуациях и сопряженные с долей риска. В пределах данной группы задач возникают решения:
а) аналитико-перспективные, содержащие оценку текущей обстановки и прогнозы развития, они могут быть простые и сложные, касающиеся комплекса вопросов;
б) установочные, содержащие задания, директивы, поручения;
в) итоговые, посвященные проверке исполнения, контролю, результатам проведения мероприятий;
г) по совершенствованию хозяйствования, системы и методов управления;
д) по чрезвычайным обстоятельствам.
Для разрешения задач данной группы рекомендуется применять более точные и сложные методы, в частности метод «дерева целей» И сетевого планирования. Составление сетевых графиков помогает наметить план разрешения комплексной задачи, расчленить ее на ряд взаимосвязанных подзадач, когда достижение одной цели служит переходом к выполнению следующей и т.д. Например, проблема поддержки предпринимательства распадается на такие частные цели, как источники и режим льготного кредитования, налогообложения, информация о рынке, обучение предпринимателей и т.д.
Для крупных проблем, имеющих значение в рамках края, области, города, целесообразно выделять комплексы задач. Для их разрешения объединяются усилия многих организаций. Составляется рабочей группой примерный перечень решений, подлежащих принятию, указываются их периодичность, уровень принятия, последовательность и т.д.
Решения не существуют изолированно друг от друга, чаще всего есть своего рода цепь решений, направленных на достижение общей цели, отражающая как последовательность и связи действий каждого органа, так и совокупность действий вышестоящих и нижестоящих звеньев. Фактическое разрешение проблемы приобретает характер сравнительно длительного цикла, которому должна соответствовать циклическая связь между решениями.
С учетом сказанного целесообразно, чтобы работники органов управления заранее выделяли для осуществления крупной задачи в пределах обозримого периода времени группы подзадач и связанную с ними возможную серию решений; определяли преемственность и последовательность возникновения и движения стратегических и тактических решений. Поэтому столь важны общие и тематические планы подготовки решений.
Сложившаяся практика обсуждения проектов решений предусматривает принятие их «за основу». Представляется, что этот опыт лишен полезной смысловой и процедурной нагрузки.
Целый ряд решений издается в порядке единоначального руководства соответствующими должностными лицами – главами администрации, начальниками управлений и др. Подготовка проектов этого вида решений может содержать в основном такие же стадии, как и подготовка коллегиального акта. Различия имеются в процедуре их принятия, хотя оправдан этап коллегиального обсуждения проектов этих актов (например, на совещании у председателя комитета). Однако решение принимается единолично компетентным дол жностным лицом. Датой принятия такого решения является дата подписания его должностным лицом. Аналогичным образом подписываются приказы и инструкции в отделах, управлениях.
В качестве общих пожеланий к актам администрации можно указать на необходимость: а) строже связывать их с законами и иными актами федеральных органов, не допуская игнорирования или отступлений от последних; б) полно и равномерно отражать в актах функции органа и его полномочия, избегая односторонности в круге вопросов, становящихся темой акта, и неиспользования прав; в) четко определять форму акта с учетом разрешаемой им задал и и предлагаемого содержания.
О традно, что глава администрации Тверской области утвердил в июле 1994 года разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правила подготовки, принятия и выпо лнен ия решений администрацией области и ее органами, Регламент взаимоотношений администрации Тверской области, ее ко митетов, управлений и отделов с федеральными органами исполнительной власти. Это способствует упорядочению управленческой деятельности на всех уровнях.
Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы и содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и это отражается в нормативно-правовых актах – конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.
К нормативно-правовым актам регионального уровня относятся:
конституции республик, входящих в состав РФ;
законы субъектов РФ.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.
Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении.
Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.
Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая и многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления.
Уставы субъектов Федерации редко, когда противоречат Конституции России. Однако и они учитывают специфику организации муниципальной власти на соответствующей территории. Так, Устав Ленинградской области предусматривает смешанную систему управления на местном уровне: государственное управление (главы администраций районов, назначаемые губернатором области) и местное самоуправление (осуществляемое городскими муниципалитетами, волостными управами, и сельскими старостами).
Таким образом, уставы субъектов РФ, будучи учредительными нормативно-правовыми актами регионального уровня, являясь источниками муниципального права, устанавливают конкретную модель организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта.
Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно.
Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.
На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее, уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления.
В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся:
организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;
порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
порядок регистрации уставов муниципальных образований;
порядок проведения муниципальных выборов;
проведение местных референдумов;
осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;
порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность;
межбюджетные отношения между бюджета субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований;
установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
установление минимальных государственных (субъекта Российской Федерации) социальных стандартов;
обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов;
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
муниципальная служба (в соответствии с федеральным законом);
административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.