Государственная гражданская служба в рф. Социология управления
Нравственное противостояние гражданского общества и государства было объектом анализа еще в таких классических трудах, как «Политика» Аристотеля, «Законы» Платона, «О духе законов» Ш. Монтескье, «Общественный договор» Ж.-Ж. Руссо и других произведениях по политической, правовой и этической философии. Современные социально-политические и социокультурные условия резко усугубили противоречие между гражданским обществом и государственными служащими, а тотальная ориентация на экономическую эффективность негативно сказалась и на моральных, и на профессиональных качествах государственных служащих. Значительная часть населения склонна рассматривать отношения между обществом и бюрократией как конфликтные. Особенно склонны драматизировать противоречия между бюрократией и обществом предприниматели, в меньшей степени пенсионеры (40 %). Однако сами государственные служащие напряженность своих отношений с населением склонны не замечать, лишь 17 % государственных служащих отмечают сложившийся конфликт между органами государственной власти и населением.
Гражданское общество дает весьма низкую оценку и государственной службе и государственным служащим. Если суммировать данные различных источников, анализирующих эту проблему, то выявляются конкретные негативные нравственные качества государственных служащих, которые в наибольшей мере возмущают людей. Государственные служащие обвиняются в стремлении использовать должностную позицию в корыстных целях, во взяточничестве, неуважительном отношении к людям, незнании подлинных нужд населения, оторванности от общества и граждан, пренебрежении к законам. На первое место среди человеческих качеств, которыми наделены сегодня работники многочисленных бюрократических учреждений, респонденты поставили равнодушие к людям (66 %), на второе - продажность (58,5 %), на третье - безразличие к интересам страны (41 %). (Андреев А. Российское общество: запрос на нравственность и компетентность // Государственная служба. - 2006. - № 1. - С. 29. Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О федеральной программе "Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 гг)"» // СЗ РФ - 2002. - № 47. - Ст. 4664.)
Негативные оценки нравственных характеристик современных государственных служащих от года к году принципиально не улучшаются, а нравственная ситуация в сфере государственной службы по-прежнему характеризуется как противоречивая, неустойчивая, конфликтная.
В рамках реализации программы реформирования государственной службы 2003-2005 гг. Министерством экономического развития РФ были проведены репрезентативные социологические опросы населения об отношении к государственным служащим и реформе государственной службы. (Отчет о выполнении Минэкономразвития России мероприятий, предусмотренных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» за 2003 год // http://www.budgetrf.ru.).
Опросы проводились по месту жительства респондентов в Самаре, Саратове, Красноярске, Чебоксарах. Полученные данные социологических исследований позволили специалистам сделать следующие выводы. Чиновник не относится гражданами ни к одной четко определенной социальной группе и занимает маргинальную (и оттого отвергаемую) социальную позицию, что вызвано недостаточной осведомленностью населения о деятельности государственных гражданских служащих. В восприятии участников опроса чиновники - это люди, наделенные властными полномочиями, управленческими функциями и имеющие доступ к значительным ресурсам. Границы понятия «чиновник» в массовом сознании размыты: нередко к ним причисляются любые «начальники», включая руководителей предприятий и организаций, не имеющих никакого отношения к государственной службе. Представления опрошенных о сфере деятельности, компетенции и ответственности чиновников также размыты. Многие респонденты убеждены, в частности, что они должны заниматься законотворчеством, исполнять «свои» обязательства перед избирателями. Опрошенные граждане приписывают государственным служащим несвойственные государственной службе функции, функции депутатов, политиков, лиц, замещающих выборные государственные должности.
Среди участников опроса доминирует негативное отношение к чиновникам и их деятельности. Большинство респондентов считают, что госслужащие справляются со своими обязанностями хуже, чем на исходе советской эпохи. Почти половина опрошенных в Саратове, примерно треть в Самаре и Красноярске и четверть в Чебоксарах считают, что чиновники в целом приносят больше вреда, чем пользы. Противоположного мнения придерживаются немногие: от 7 % в Саратове и около 16 % в Самаре.
Большинство респондентов, указывая на престиж государственной службы (социальное положение, льготы, другие возможности и пр.), испытывают чувство неприязни по отношению к госслужащим. Более половины респондентов полагают, что современные чиновники обладают избыточными полномочиями и используют их преимущественно в корыстных интересах.
Среди опрошенных преобладает мнение о едва ли не тотальной коррумпированности чиновников, причем примерно каждый третий респондент в Самаре и Саратове, каждый четвертый в Красноярске и каждый пятый в Чебоксарах утверждает, что ему лично или его близким доводилось давать взятки чиновникам. Однако при общем неприязненном отношении к государственным служащим большинство опрошенных хотели занять их место. Работа государственных служащих признается выгодной и престижной. Прежде всего, респонденты отмечали материальную выгоду (высокие официальные и теневые доходы), о доступе к различным ресурсам, льготам, о высоком социальном статусе госслужащего. Отмечается также, что работа чиновников требует высокого профессионализма и связана с повышенной ответственностью. Прослеживается интересная особенность общественного мнения: не столь плох чиновник, сколько сама по себе профессия государственного служащего, с точки зрения опрошенных, «сулит» высокое денежное содержание, различные льготы, возможности теневых доходов. И престижной она считается именно с этой точки зрения. И с точки зрения самой общественности государственная служба - это, прежде всего, особые возможности для обогащения.
Специалисты, проводившие опрос, также отмечают, что негативное отношение к государственным служащим характерно для следующих социально-демографических групп: «старший возраст», «образование ниже среднего», «низкий уровень дохода», низкая социальная адаптивность. Рациональное сочувствие (относительно позитивное отношение к государственной службе, связанное в основном с хорошей осведомленностью о деятельности государственных служащих) прослеживается среди людей с высокими доходами, высшим образованием, «молодого» и отчасти «среднего» возраста.
Специалисты также пришли к выводу о том, что образ «хорошего чиновника» близок к образу «доброго царя» - сильного, строгого и справедливого, который заботится о простом народе. При этом образ, который рисуют респонденты, - это образ чиновника всемогущего и всевидящего, заботливого и справедливого, отвечающего практически за все происходящее в стране. В общественном сознании госслужащие должны обеспечивать максимальное количество нужд граждан, в то же время чиновников необходимо сокращать - в этом содержится противоречивость и неоднозначность понимания феномена чиновничества гражданами. В этой связи человеческие качества в государственных служащих ценятся выше, чем профессиональные.
Проведенный опрос продемонстрировал, что большинство респондентов считает, что чиновники должны получать заработную плату примерно равную зарплате специалистов и руководителей такой же квалификации, занятых в промышленном производстве. Так считает примерно половина участников опроса, тогда как примерно четверть - полагает, что они должны получать более высокую зарплату. Как уверены респонденты, повышение заработной платы чиновникам может происходить только в связи с повышением уровня жизни населения. Прослеживается тенденция к уравнению доходов государственных служащих и населения. Большинство респондентов (2/3) поддерживает идею оплаты труда чиновников по результатам их деятельности, примерно такое же количество населения поддерживает регулярные опросы граждан для оценки деятельности государственных служащих.
Население высказывает недоверие к деятельности государственных служащих, сомневаясь в нравственности их помыслов и поступков. Материалы социологических исследований демонстрируют мнение населения о профессиональной мотивации государственных служащих. Участники опроса обозначили следующие основы профессиональной мотивации государственных служащих: занять престижное место в обществе (53,6 %), получить гарантии стабильного положения и постоянной работы (38,2 %), открыть для себя возможности карьерного роста (36,0 %.).
Этические трансформации на государственной службе. Можно по-разному оценивать современное чиновничество, его духовно-нравственный облик, но в любом случае оно является зеркальным отражением тех процессов и тех изменений, которые в этом обществе происходят. По результатам Всероссийского социологического опроса, проведенного РАН в 2005 г., мнения рядовых граждан и чиновников о том, что важнее в современном российском обществе для обеспечения прочного благополучия и высокого статуса - деньги или власть, оказались очень близки: как среди «бюрократов», так и среди рядовых граждан 51 % поставили на первое место богатство, а 40 % - властные полномочия.
Напрямую это утверждение касается нравственного сознания государственных служащих и служебных аномалий (бюрократизм, карьеризм, коррупция), которые особенно активно обсуждаются в последнее время. Факторы, влияющие на изменения этики на государственной службе, в самом общем виде можно объединить в три группы.
1. Общественные процессы и явления. Современное чиновничество испытывает на себе влияние специфических проблем российского общества. В сегодняшнем общественном сознании нормы морали скорее сомнительны, чем бесспорны. Духовная жизнь российского общества с его прагматизмом и политизированностью характеризуется, с одной стороны, утратой старых идеалов, потерей нравственных ориентации, стертости границ между добром и злом, с другой - созреванием антинигилизма и накапливанием воли к выбору между безнравственностью и нравственностью в пользу последней. Достаточно долгое время моральное регулирование не имело определенной направленности. Положение усугубляется отсутствием в российском обществе господствующей морали. Только в последнее время ситуация несколько начала меняться, государство в лице политических и административных структур стало делать акценты на необходимости нравственного развития и совершенствования российского общества. Такая ситуация не могла не сказаться и на государственной службе. Поведение чиновников во многом определяется их субъективными представлениями о должном, справедливом и законном, складывающимися под влиянием тех процессов, которые происходят в обществе. И общее «падение нравов» отразилось на нравственном духе государственных служащих.
Утрата роли и значения общественных нравственных ценностей и норм административной морали привела государственную службу к моральному вакууму. Старые нормы советской трудовой морали были разрушены, неформальные нормы административной этики утратили свой потенциал регулирования служебных отношений на государственной службе. Широкая пропаганда в средствах массовой информации западных ценностей и истерия по поводу злоупотреблений на государственной службе, распространение зарубежных инновационных технологий организации государственного управления, общая социальная нестабильность, неопределенность и неуверенность в перспективах служебной деятельности привели к нацеливанию государственных служащих преимущественно на краткосрочные цели, на достижение материальной выгоды и стабильности.
2. Административная реформа и реформа государственной службы. В последние десятилетия традиционная модель государственного управления испытала в мире определенный кризис, и сейчас происходит серьезное переосмысление концептуальных основ организации и принципов деятельности органов государственной власти. Становится популярной либерально-рыночная модель организации государственного управления. Государственное управление заменяется менеджментом, государственный служащий превращается в менеджера, граждане - в клиентов. Основная идея заключается в том, что государственный сектор должен работать так же, как частный. В целом ряде стран проводятся реформы перевода на коммерческую контрактную основу значительный части традиционных функций государственного управления. Наиболее ярко эти тенденции проявились в США - реформы Р. Рейгана и в Великобритании - реформы М. Тэтчер.
В России реформы были начаты под неолиберальными лозунгами разгосударствления экономики, что привело к созданию новой модели организации государственной службы (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г.).
Государственные служащие стали тесно взаимодействовать с политиками и бизнесменами, что привело к утрате прежних норм административной морали, к проникновению политических установок и ценностей в административный процесс, сращиванию норм политической и административной этики.
Все активнее и активнее начинают проникать элементы бизнес-деятельности в процесс организации государственной службы. Государственные служащие работают над проектами, и работают «командами». В структуре нравственных норм и принципов морали государственной службы все отчетливее проявляется принцип «делового макиавеллизма» - «прибыль любой ценой».
Административная реформа привела к значительным изменениям государственного аппарата с точки зрения его структурно-функциональной организации. Ставшие регулярными изменения структуры и функциональной направленности органов государственной власти разрушили привычный «уклад» государственной службы, но слабо повлияли на повышение эффективности деятельности государственного аппарата. Побочными эффектами этих процессов являются: отток лучших кадров, обесценивание профессиональных качеств российского чиновничества. Происходящие процессы осознаются государственными служащими слишком медленно, да и не всегда государственные служащие до конца понимают, что происходит и для чего это нужно. А с учетом того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачастую воспринимаются как произвольные и немотивированные, ведут к деморализации персонала, утрате доверия ко всему социальному окружению. Государственные служащие думают не о качестве своей деятельности, а о том, как бы при очередных сокращениях не потерять должность и что надо сделать для того, чтобы этого не случилось. Большинство государственных служащих, несмотря на новое законодательство, изобилующее нормами об их социально-правовом статусе, не уверены в завтрашнем дне. В такой ситуации достаточно сложной проблемой становится формирование требуемого уровня ответственности за результат своего труда.
Проблема ответственности за результат деятельности как одна из главных этических проблем на государственной службе осложняется и достаточно сложной иерархически разветвленной системой организации органов государственной власти. Одними и теми же функциями, одними и теми же полномочиями могут быть наделены разные органы и разные структурные подразделения. Деятельность органов государственной власти и их структурных подразделений может пересекаться, а сложившаяся форма разделения труда не позволяет четко сфокусироваться на конечном результате, да и вообще просто сформулировать, каким он должен быть для каждого конкретного подразделения и государственного служащего. Результат деятельности каждого конкретного служащего войдет в общий результат в микроскопических долях, он отдален от служащих как во времени, так и в пространстве. В результате личная причастность к такому результату осознается с большим трудом.
3. Организация государственной службы и ее персонал. Многочисленные исследования последних лет показывают, что этическая ориентированность не стала основой деятельности государственных служащих. Определение государственной службы как служебной деятельности, данное Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», явно расходится с тем смыслом, который вкладывают в свою деятельность сами государственные служащие. Используя результаты социологических исследований, проведенных в 2004 г. учеными РАГС в 11 федеральных органах государственного управления 12 регионов РФ на тему «Организационная культура государственной службы», остановимся на некоторых из них. На вопрос «Чем руководствуется служащий при выполнении обязанностей?» были получены следующие ответы: 69,9 % - указаниями непосредственного руководителя и частично должностными обязанностями; 61,2 % - личной ответственностью за порученное дело; 53,6 % - должностными инструкциями; 28 % - интересами своей организации; 17 % - только указаниями начальника; 15,7 % - собственными представлениями о том, что необходимо выполнять; 13 % - интересами общества. На вопрос «Что лежит в основе стремления к служебному росту большинства государственных служащих?» были получены следующие ответы: 50 % - перспективы дальнейшего профессионального роста; 44,2 % - желание больше зарабатывать; 40,4 % - стремление занять достойное место в обществе; 30,8 % - стремление полнее реализовать себя в управленческой сфере; 19,2 % - надежда решить жилищную и другие бытовые проблемы; 15,4% - надежда установить более крупные деловые связи. Очевидно, что подобная мотивация вряд ли соотносится с тем нравственным смыслом, который вкладывается в понятие «служба». Под большим вопросом и эффективность деятельности государственных служащих, смысл существования и функционирования органов государственной власти: «Нет эффекта от любого вида деятельности, если вследствие нее нет прироста материальной и духовной продукции, улучшения социальных условий жизни, сохранения среды обитания. Но нет его и тогда, когда он имеется (произведен), однако он "пустой", ибо не используется для нужд людей, решения их проблем (валяется где-то на полках, складах или в архивах, направляется на "золотые ванны" нуворишей, существует (в виде личного богатства) бесцельно и бессмысленно)».
Перемены коснулись и этических норм решения проблемы старшего поколения. Практически во всех этико-философских учениях пропагандируется уважительное и терпимое отношение к людям зрелого возраста, внимательное отношение к накопленному ими опыту, помощь и поддержка в необходимых ситуациях. На современной государственной службе наиболее подавленно чувствуют себя люди старшего возраста, с их низким статусом на рынке управленческого труда, бесперспективностью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. К обозначенным выше проблемам, которым подвержены все государственные служащие, добавляется и проблема возраста. К большинству людей старше 50 лет государственные служащие относятся как «балласту». Однако эта проблема остается практически вне поля зрения кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, рассчитывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естественно разрешит ситуацию. Однако такое отношение приводит к конфликту поколений на государственной службе, который, к сожалению, в целом ряде случае разрешается далеко не этическими методами.
На государственной службе в последнее время происходит быстрое преобразование технической оснащенности: компьютеризация деятельности, создание единых коммуникативных систем, разработка электронных административных регламентов. Эти преобразования поставили перед большинством государственных служащих - особенно это касается людей старшего поколения - задачу приобретения новых навыков.
Изменился и внутриорганизационный психологический климат. На государственной службе психологическая атмосфера никогда не отличалась спокойствием и комфортом. Сейчас ситуация еще больше обострилась. С одной стороны, каждый государственный служащий реально осознает разницу профессиональной деятельности в государственном учреждении и частном секторе - это и гарантированные денежное содержание, ежегодный оплачиваемый отпуск, пенсионное обеспечение и т. д. С другой стороны, организационная нестабильность и отсутствие действенных административно-процессуальных механизмов защиты социально-правового статуса формируют у государственных служащих ощущение нестабильности, временности, а в ряде случаев возникновения состояния депривации". (Депривация (от лат. deprivatio - потеря, лишение) - психическое состояние, возникновение которого обусловлено жизнедеятельностью личности в условиях продолжительного лишения или существенного ограничения возможностей удовлетворения жизненно важных ее потребностей).
Все это заставляет государственного служащего «держаться» любыми методами за то, что он имеет, любыми средствами сохранять статус-кво - «лишь бы хуже не стало», что, естественно, сказывается на характере межличностных отношений. Корысть, ненависть, обида, зависть, месть, несбывшиеся ожидания, неприязнь, неудовлетворенность принятым решением - вот лишь небольшая часть мотивов межличностных и групповых конфликтов, встречающихся в управленческой практике. Возникающие конфликты и средства их разрешения априори не могут быть нравственными.
4. Управленческие аномалии на государственной службе. Исследование проявлений управленческих аномалий в системе государственной службы представляет научный интерес как для понимания проблем современного государственного управления, так и для формирования административной этики.
Аномалия - это свойство социальной системы и ее подсистем отклоняться от нормы, общих закономерностей, которые характеризуют социальную систему на любом этапе развития. Управленческая аномалия в системе государственной службы - свойство государственной службы как подсистемы государственного управления отклоняться от социальных норм и от общественно-значимых параметров функционирования, возникающее вследствие социально-организационной неустойчивости к поражающему воздействию социально-деструктивных факторов. Главная опасность управленческих аномалий заключается в том, что с течением времени они приобретают устойчивую форму, превращаясь в норму поведения, передаются из поколения в поколение, образуя организационную культуру государственной службы.
В научной литературе представлен достаточно широкий спектр проявлений служебных аномалий на государственной службе. К служебным аномалиям можно отнести свободу от ответственности, нарушение административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование функций, излишнюю формализацию правил, социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокиту, конформизм или конфликтность, предательство интересов службы и целый ряд других. Мы остановимся на наиболее значимых.
Бюрократизм. Бюрократизм (от фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть) - это власть канцелярии (администрации). Бюрократизм не следует путать с понятием «бюрократия», к сожалению, это достаточно часто встречается. Средства массовой информации, граждане, обличая в каких-то проступках государственных служащих, называют их бюрократами, вкладывая в это понятие негативный смысл.
Получивший широкое распространение в литературе термин «бюрократия» был введен французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 1745 г. для обозначения исполнительной власти и изначально не имел ничего общего с основными чертами, характеризующими бюрократизм. Начиная с Аристотеля и Платона, проблемы бюрократии находились в фокусе научного внимания многих исследователей. Немецкий социолог М. Вебер рассматривал бюрократию с точки зрения анализа функций и внутренней структуры бюрократической организации, абсолютизируя роль управления в социальной системе. С точки зрения М. Вебера, бюрократия представляет собой тип рациональной организации, которая характеризуется эффективностью административных действий, четкой регламентацией организационного построения и процедур выполнения управленческих функций, высоким уровнем профессионализма аппарата управления. В противовес концепции М. Вебера сложилась концепция, характеризующая бюрократию как замкнутую, иерархическую структуру, главная цель которой заключалась в погоне за чинами и карьерой (К. Маркс, В. Ленин).
До сих пор пыл научной полемики в отношении бюрократии не утихает. При этом надо четко понимать, что сама по себе бюрократия не может быть ни плохой, ни хорошей. Это особая технология, метод, форма, которая может использоваться в различных сферах человеческой деятельности. Бюрократия - это форма организации деятельности, например деятельности государственного аппарата. По принципу бюрократической структуры могут быть организованы и другие виды деятельности. Кстати говоря, существует точка зрения, что классическая бюрократия уходит в прошлое и на ее место приходят другие организационные структуры - сетевые, рыночные и квазирыночные, самоорганизующиеся системы.
Совсем другое дело бюрократизм, который является болезнью бюрократической организации, ее неспособностью к эффективному функционированию. Бюрократизм определяют как чрезмерно формализованные, медленные или неконтролируемые процессы принятия решения в управленческих системах, как концентрацию в своекорыстных целях реальных рычагов власти, организационно-исполнительных полномочий в руках работников специализированного аппарата, социальных институтов и организаций в условиях неразвитости или авторитарной деградации демократического контроля.
Современный бюрократизм представляет собой замкнутый, действующий по законам иерархии механизм, функционирующий исходя лишь из собственных интересов. Все более заметными становятся такие его свойства, как отчуждение государственного аппарата от общества, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.
Бюрократизм включает в себя следующие компоненты: в политическом плане - групповую монополию управляющих на функции управления и власти; в социальном -- отчуждение государственного аппарата от граждан; в организационном - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти, подмена содержания формой; в морально-психологическом - бюрократическую деформацию сознания.
Для бюрократизма свойственны формализм и волокита, проявляющиеся в ритуальном следовании установленным нормам независимо от существа дела, произвольным толкованием и применением этих норм. Так, например, своим назначением на должность и пребыванием на государственной службе государственный служащий обязан руководителю, он становится служащим у своего начальника, а не служащим для государства, общества или для граждан. Размытость и абстрактность формулировок должностных регламентов ведут к интолерантности государственного служащего по отношению к гражданам. Ему безразлично, реализует ли он права и интересы граждан. Главной его задачей остается удовлетворять требования своего начальника. И зачастую на практике формальное следование норме уводит государственного служащего от его реального предназначения - государственный орган и государственный служащий в нем существуют сами по себе, а гражданин и общество - сами по себе.
Для бюрократизма характерно уклонение от принятия решений в тех случаях, когда это связано с риском ответственности. Государственный служащий скорее будет бесконечно долго откладывать решение какого-то вопроса в «долгий ящик», чем примет решение и тем самым возьмет на себя ответственность. На государственной службе сложилась специфическая терминология, что некоторым документам надо «отлежаться».
Бюрократизм характеризуется направленностью служебной активности государственных служащих на удержание своего интереса, своих позиций и своего статуса. Девиантное поведение (незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведения, нравственных норм - волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность) государственных служащих, становясь нормой и разрушая логику и социальное предназначение государственной службы, в конечном итоге ведет к серьезным преступлениям - коррупции, взяточничеству, злоупотреблению служебным положением.
Можно выделить ряд причин, объясняющих такое доминирование бюрократизма в органах государственной власти. Первая и одна из самых важных причин заключается в слабости законотворческой практики. Законы и иные нормативные правовые акты разрабатываются таким образом, что норма права получается многоликой, она не является незыблемым ориентиром в принятии государственным служащим управленческого решения. Законы и иные нормативные правовые акты не содержат механизмов реализации тех норм, которые они содержат. Это создает благоприятные условия для вольного трактования законов государственными служащими и превращения их в механизм, обслуживающий их личные интересы.
Вторая причина бюрократизма органов государственной власти связана с отсутствием в органах исполнительной власти механизма контроля и, как следствие, абсолютной безнаказанностью государственных служащих. Проблема контроля в органах исполнительной власти является, пожалуй, одной из самых слабых как с теоретико-методологической, так и с практической точки зрения. Правила организации рабочих мест на государственной службе не содержат обязательного требования указывать, например, на дверях кабинетов фамилии, имена и отчества государственных служащих, которые в них работают. Нет указаний на то, к кому следует обращаться в случаях, если у гражданина складываются конфликтные отношения с тем или иным государственным служащим. Плохо работают справочные системы. Можно очень долго бродить по коридорам государственного органа со своей проблемой и не знать, куда и к кому обратиться. В государственных органах отсутствуют системы быстрого реагирования на жалобы граждан по отношению к государственным служащим.
Третью причину можно обозначить как бездумное следование модным идеям. Одно из направлений административной реформы - регламентация и стандартизация деятельности государственных органов, служебной деятельности государственных служащих. И как результат, актуальной становится проблема «завала» органов государственной власти регламентирующей документацией, причем - как это часто бывает - форма торжествует над содержанием. Принимается огромное количество регламентирующей документации просто потому, что она должна приниматься. Крайне редко государственные служащие обращаются к такого рода документам. Так, например, должностной регламент государственный служащий открывает однажды - в момент его подписания. В связи с увеличением регламентирующей документации ситуация на государственной службе не изменилась, регламенты живут своей жизнью, а государственные служащие своей.
Бюрократизм является свойством любой системы управления. Бюрократизм обусловлен особым характером функционирования органов государственного управления, государственной службы и наличием властных полномочий; там, где существует объективная возможность для злоупотреблений, кто-нибудь обязательно этой возможностью воспользуется. Бюрократизм невозможно уничтожить, его только возможно умело контролировать, ограничивая сферу его господства и его возможности.
Коррупция. Коррупция (от лат. corruptio - подкуп) - сложная и опасная социальная патология, характеризующаяся нелегитимными отношениями, складывающимися в обществе по поводу обмена материальными и нематериальными благами и ресурсами, и вызывающая разложение политических и социальных институтов, системы государственного управления. Коррупция, как правило, связана с осуществлением профессиональной деятельности, что позволяет говорить о ней именно как о профессиональной аномалии. Представители тех или иных профессий, обладая определенным ресурсом (возможностями), являются субъектом принятия решения о том, насколько законно можно этим ресурсом воспользоваться, учитывая спрос «потребителя». На государственной службе коррупция превращает административный ресурс в предмет купли-продажи, в действие (или бездействие) должностного лица в ответ на спрос «потребителя».
Имея давние исторические корни, термин «коррупция» первоначально означал испорченную воду, расстройство желудка как следствие принятия недоброкачественной пищи. В античной Греции понятие «коррупция» приобретает уже современные очертания и означает упадок нравов, отсутствие порядка. Впоследствии коррупцию стали определять как подкуп, продажность чиновников и общественно-политических деятелей.
В России зарождение «легальной» коррупции относится к X в. В это время возникает институт «кормления». Дружинники получали волости в «кормление» и управление. Князь направлял в провинцию своих представителей (воевод, наместников) без денежного вознаграждения, и за счет этих вотчин дружинники должны были кормиться. Судебник 1550 г. впервые обозначил состав должностного преступления: за вынесение неправильного решения в результате получения взятки следует материальная и уголовная ответственность. «А подьячий, который запишет не по суду для посула без дьячего приказу, и того подьячего казнити торговою казнью, бити кнутьем».
К XVIII в. коррупция в России становится массовым, тотальным явлением. Петр I, потрясенный ее масштабами, пытается с ней бороться привычными репрессивными мерами вплоть до смертной казни (Указы 23 августа 1713 г., 24 декабря 1714 г., 5 февраля 1724 г.). Были казнены за взяточничество сибирский губернатор князь Матвей Гагарин, обер-фискал (главный прокурор) Алексей Нестеров и другие. Но все было тщетно (например, ближайший сподвижник Петра - князь А. Меншиков был и крупнейшим коррупционером).
Советское государство с первых дней своего существования предпринимало попытки борьбы с коррупцией и злоупотреблениями в органах государственного управления. Несмотря на предпринимаемые меры, к 70-м годам XX в. советская номенклатура была тотально коррумпирована. Достаточно вспомнить знаменитые «хлопковые», «рыбные», «фруктовые» уголовные процессы.
Актуальной проблема коррупции является и для современной России. В коррупции как социальном явлении участвуют субъекты двух сторон - политико-административный аппарат государства и граждане. Коррупционные отношения возникают между государством и гражданским обществом, между должностными и частными лицами по поводу распоряжения властными полномочиями и получения различного рода выгод. Должностные лица, становясь участниками таких отношений, используют служебное положение вопреки общественным, общегосударственным интересам с целью получения выгоды для себя или других лиц.
В современной России представлено несколько основных форм проявления коррупции. Взяточничество является одной из самых часто встречающихся форм коррупции. По данным опроса, проведенного в 2001 г. газетой «Экономика и жизнь», респондентам в течение последних лет перед опросом приходилось давать взятки: при устройстве на работу - 63 % бизнесменов, 40 % служащих; при устройстве ребенка в школу - 58 % бизнесменов, 50 % служащих; при поступлении в институт - соответственно 85 и 73; находясь в больнице - 82 и 75; в военкомате по поводу призыва в армию - 100 и 70; в случае привлечения к уголовной ответственности - по 100; при получении квартиры, жилья - 58 и 59; при регистрации или продлении регистрации фирмы - 88 и 46; при подаче налоговой декларации - 70 и 44; при растаможивании грузов - 97 и 42; при получении водительских прав, регистрации автомобиля, прохождении техосмотра - 81 и 66; при нарушении правил дорожного движения и задержании сотрудниками ГИБДД - 100 и 87 %". (Епифанова Н. Исследование коррупции на основе методов экономической теории // Вопросы экономики. - 2007. - №1. - С. 37).
Другая форма коррупции представлена фаворитизмом (протекционизм) , который можно определить как покровительство и попустительство, влиятельную поддержку, получение незаконных привилегий от вышестоящего должностного лица. Фаворитизм в целом ряде случаев сопровождается все тем же взяточничеством.
Кумовство также признается формой коррупции. Кумовство проявляется в раздаче родственникам, знакомым и друзьям доходных должностей, званий, льгот и привилегий, иных возможностей с целью укрепления собственной власти и деловых связей.
В последнее время получила широкое распространение такая форма коррупции, как лоббизм. Лоббизм (от англ. lobbi - кулуары) выражается в стремлении организаций, представителей бизнеса, отдельных должностных лиц оказать давление на принятие политических решений, закрепляющихся законодательно. Как правило, такой вид коррупции наибольшее распространение приобретает в органах законодательной власти и направлен на лоббирование интересов определенных групп.
Коррупция также может выражаться в служебных поборах и вымогательстве , незаконной поддержке и финансировании политических партий и общественных движений, работе государственных должностных лиц после увольнения в коммерческих организациях.
Особый интерес представляет нравственная составляющая данного явления. Коррупция подпитывается не только благоприятными факторами и обстоятельствами, но также внутренней готовностью к ней практически каждого государственного служащего. Чрезвычайно редки ситуации в органах государственной власти, когда служащий отказывается от тех или иных форм коррупции из-за внутренних нравственных убеждений, понятий о профессиональной чести и профессиональном долге. Определяющими здесь являются совершенно иные моменты: угроза наказания или отсутствие возможностей получения подарка, взятки или иных благ.
Административная реформа, реформа государственной службы содержит целый ряд механизмов, направленных на противодействие коррупции в органах государственной власти. В целом в период 2000-2005 гг. на территории Российской Федерации количество выявленных подразделениями правоохранительных органов преступлений коррупционной направленности увеличилось на 53 %. За пять месяцев 2006 г. подразделениями МВД России выявлено почти 18,5 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в том числе более 3,5 тыс. фактов получения взяток. К уголовной ответственности привлечено почти 4,3 тыс. лиц, совершивших преступления данной категории". (Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономики. - № I. - 2007. - С. 7).
Однако ни правоохранительные органы, ни ужесточение норм уголовного права, ни этические запреты не будут эффективно действовать, если не будет реализовываться главное положение Конституции Российской Федерации о правовом, социальном и демократическом государстве. Эффективное противодействие коррупции возможно при условии наличия политической воли со стороны высшего руководства страны. Причины коррупции кроются в неэффективном государственном управлении. Нейтрализовать коррупцию сможет только более эффективно организованная система. Поэтому первоочередными стратегическими целями борьбы с коррупцией должны стать стратегические цели государственного управления - эффективно работающие государственные институты, стабильный рост экономики, повышение качества жизни населения, прозрачность деятельности государственной службы. Такой подход в скором времени даст реальный эффект. Так, например, повышение прозрачности системы государственных закупок способно дать ежегодную экономию бюджетных расходов на 20 %, что в ценах 2005 г. составляет около 160 млрд рублей. Весьма показательный случай экономии бюджетных средств имел место весной 2005 г. в Воронеже: областная администрация провела действительно прозрачный и открытый конкурс на закупку машин скорой помощи. В результате область за те же деньги получила на 7 машин больше, чем планировалось. (" Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономики. - № I. - 2007. - С. 7.)
Карьеризм. Термин «карьера» имеет разные трактовки значения. В переводе с латинского слова «carras» карьера означает «телега», «повозка»; с итальянского «carriera» - бег, жизненный путь, поприще; с французского «cariere» - продвижение в какой-либо сфере деятельности, достижение известности, славы, выгоды.
В самом общем виде карьеру можно определить как поэтапное развитие способностей человека и продвижение его в той или иной сфере деятельности.
В советские времена карьеристов всегда недолюбливали, а в научной литературе понятие «карьера» рассматривалось с несколько негативным оттенком. Карьера понималась как путь, продвижение кого-либо к внешним успехам, выгодам, славе, почету. Произошедшие в России изменения явно реабилитировали отношение к карьере в общественном мнении.
Заметен этот процесс и на государственной службе. В соответствии с Концепцией реформирования государственной службы кадровая политика должна осуществляться путем применения современных технологий и механизмов: процедур подбора кадров и их оценки, методов управления должностным и профессиональным ростом служащего, программ отбора кадрового резерва и повышения результативности его использования. Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматриваются пятнадцать классных чинов, которые призваны обеспечивать карьерный рост государственных гражданских служащих, а кадровым службам государственных органов вменяется обязанность обеспечения должностного продвижения государственных служащих.
Признание возможностей карьерного роста личности заглушило моральную оценку такого явления, как карьеризм. Карьеризм традиционно определяется как стремление к достижению личных успехов в какой-либо сфере деятельности, вызванное корыстными соображениями и целями, желанием добиться новых высот - должностей, званий, привилегий и т. д. При кажущейся на первый взгляд схожести определений карьеры и карьеризма существуют качественные характеристики, которые отличают эти два понятия. Основная цель человека, который делает карьеру, - новая ступень, дающая новые материальные блага, признание, почет. Только при карьере этот результат скорее является следствием приобретенных и достигнутых индивидуумом «промежуточных показателей» (повышение профессионального уровня, особые результаты деятельности), при карьеризме - это самоцель, которая может и не предполагать этих «промежуточных показателей». Карьера, в отличие от карьеризма, является процессом становления индивида в социальной жизни, в раскрытии его потенциала, т. е. в самореализации. Потенциал человека - это способ его деятельности, компонентный состав которого образуют способности, знания, умения, навыки и практический опыт. При карьеризме главное - «корысть», выгода, материальная польза. При карьере сочетаются личные цели и интересы индивидуума с целями и интересами организации, карьеризм предполагает преследование исключительно личных целей.
Арсенал методов карьеризма обширен от вполне легитимных до откровенно коррупционных. Более того, такой карьерный путь карьериста не вызывает в большинстве случаев неприязненного отношения, даже наоборот: умение устраиваться возводится чуть ли не в главные профессиональные качества. Таких людей называют успешными, а их нравственные качества искусно маскируются под общепринятые моральные нормы. Одни изображают приверженность делу, профессиональному долгу, заинтересованность результатами деятельности, ответственность и дисциплинированность. Другие в необходимых ситуациях виртуозно «усыпляют» собственную совесть, третьи осознанно рассматривают нравственные аномалии как методы продвижения в профессиональной деятельности.
Социально-психологический климат и новая реальность приводит к существенной коррекции взглядов, ценностных ориентации и нравственных норм. Возникает очевидная несогласованность между исповедуемыми идеями и принципами нравственности, нормами поведения и реальным уровнем моральных требований к себе и окружающим. Такие проявления карьеризма, как ловкачество, беспринципность, подхалимство, лесть и другие антиподы морали, воспринимаются общественным сознанием не как аномалия, а как оправданная и необходимая модель поведения. Более того, именно эти качества считаются необходимыми для осуществления успешной карьеры.
Методы «обычной» карьеры по сравнению с карьеризмом существенно ограничены. Можно последовательно и успешно повышать свой профессиональный уровень, можно бесконечно долго добиваться хороших результатов деятельности и не получить повышения. Карьеризм, вторгаясь в нормальное протекание карьеры, деформирует кадровую политику и систему социального управления.
В карьеризме выделяют целый ряд мотивационных аномалий . Что движет карьеристом? Эгоизм, жадность, страсть, зависть - вот далеко не полный перечень мотивационных импульсов карьериста, который, отрываясь от социальной действительности, движется в направлении только собственного благополучия. Эгоизм карьериста сопровождается неуместной гордостью, тщеславием, несправедливостью к окружающим. Карьерист страстно стремится к намеченной цели, не замечает или не желает замечать происходящего вокруг него, сознательно отрицая моральные нормы, подавляя любые сомнения по поводу средств карьерного продвижения.
Процветанию карьеризма на государственной службе способствует отсутствие целенаправленной кадровой политики и административно-процессуальных механизмов карьерного продвижения государственных служащих. Необходимо создание таких механизмов, которые позволили бы сочетать стремление государственных служащих к карьерному росту с объективными возможностями, потребностями и интересами государственных органов власти. В этой связи актуальными становятся исследования закономерностей, условий, факторов личностно-профессионального развития государственных служащих и знание специфики карьерных процессов в управленческой среде и четкое правовое закрепление этих механизмов.
1 Нормальное состояние и отклонения государственной службы.
Как для понимания проблем современного государственного управления, так и для объяснения перспектив развития российского общества в целом необходимо исследовать состояние и отклонения в системе управления государственной гражданской службы.
Наблюдается феномен отчужденности чиновников от населения. Основной общественный, экзистенциальный идеал (служение гражданам) государственные служащие понимают как "действие в интересах государства" прежде всего. Однако, по оценке населения, государственным служащим свойственно руководствоваться личными, а не государственными интересами.
Современное экономическое, технологическое, финансовое, социальное положение России дает основания для вывода о вхождении ее в состояние кризиса, нестабильности.
Выделяют следующие аномалии в государственной службе: ориентация на материальный достаток (жажда наживы), свобода от ответственности, автономия от общества, дискреция административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование и параллелелизм функций, формализация правил, коррупция, бюрократизм и т.д.
Нормальное состояние системы государственной службы - это, прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования.
Ученые выделяют следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России: метасистемные, системные и локальные. Первая группа аномалий характеризуется им как отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации. Системные аномалии проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы, в социальной агнозии и т.д.
Следующая группа аномалий - локальные, т.е. поведенческие - характеризует отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.
Управленческие аномалии также можно классифицировать по степени их распространенности в системе государственной службы. Шкалу распространенности можно представить следующим образом: менее 50% - низкая степень распространенности, более 50% - высокая степень распространенности. Все указанные аномалии в совокупности и при высокой степени распространенности могут привести к социальной аномии.
Так же и степень отклонения от социальных норм, а, следовательно, и мера общественной опасности, которую они несут в себе, может выступать критерием классификации управленческих аномалий. Так, можно выделить девиации (отклонения), деликты (проступки) и криминал. Девиантное поведение предполагает незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведения, нравственных норм (например, волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность-пассивность и т.д.). Девиации опасны в том, что они создают предпосылки для более серьезных отклонений. Деликты предполагают отклонение от норм права и совершение в основном проступков (незначительные нарушения правил регламентов, внутренних документов на госслужбе, протекционизм-непотизм и т.д.). Криминал означает отступление от норм уголовного права, несет в себе угрозу индивидам, обществу или государству (коррупция: взяточничество, злоупотребление положением и т.д.).
Поскольку система госслужбы является подсистемой общества, осуществляющей его взаимодействие с системой государства, необходимо прояснить нормы, ориентиры и установки граждан, или, как часто говорят, населения.
Результаты исследований, проводимых Социологическим центром РАГС, показывают, что отношение населения к власти диктуется практическими результатами реформирования экономики и социальной сферы. Эти оценки "фильтруются" через реальные и желаемые жизненные стандарты (личные и общества в целом). Главные из них - качество и уровень жизни, личная и семейная безопасность, здоровье, защита личности в своем государстве, что является приоритетом функционирования системы государственной службы.
По данным социологов, наблюдается отчуждение большей части населения России от государства, причинами которого являются:
1. мнения населения, что государственным служащим свойственно руководствоваться личными, а не государственными интересами;
2. отсутствие норм практической деятельности, культурная отстраненность. Такие явления, как ловкачество, беспринципность, продажность все чаще воспринимаются в обыденном сознании не как аномалия, а как вполне оправданный вариант взаимоотношений в быту, в политической деятельности, бизнесе и т.д.;
3. общий политический курс, которым идет Россия, остается непонятным большинству населения, в интересах которого и осуществляются все преобразования;
4. закрытость органов власти;
5. непотизм (замещение по протекции должностей "своими людьми");
6. карьеризм- желание продвинуться вверх по служебной лестнице, не подкрепленное знаниями, умениями, опытом; желание обрести высокий статус, денежное содержание и социальные гарантии; сознательное отрицание моральных норм; приоритет факторов, влияющих на продвижение по службе;
7. бюрократизм - вызывает отклонения в служебных отношениях, касающихся выполнения должностных обязанностей. Он складывается из многих составляющих и представляет собой тип девиантного поведения (то есть незначительные отклонения);
8. коррупция. Как справедливо отмечают некоторые исследователи, взятка "является своеобразной матрицей продуктивной деятельности", а "коррупция способна существенно увеличить управленческий потенциал государственной власти", принимая во внимание бюрократизм, жесткую регламентацию, размытость профессиональных норм и санкций за их нарушение в среде государственных служащих.
Таким образом, наглядно видно, что большинство управленческих аномалий имеют высокую степень распространенности. Полное устранение управленческих аномалий невозможно, но и не нужно, так как это приведет к разрушению социальной системы. Прежде всего, необходимо определиться с теми формами государственно-правовой жизни, которые подойдут только нам. Поэтому выработка параметров порядка должна осуществляться с необходимостью и на уровне системы государственной гражданской службы. Для этого принципиально важным представляется пересмотр основ реформирования государственной службы.
Необходимые условия для осуществления реформирования государственной гражданской службы с точки зрения социальной синергетики: это, во-первых, распространение идеи служения обществу и гражданам, четкая цель реформирования. Во-вторых, учет временных компонентов и внешней общественной силы, участвующей в реализации и контролировании процесса реформирования. В-третьих, должна быть разработана идеология реформирования.
2 Бюрократия и бюрократизм как феномен управленческого процесса.
Бюрократизм произрастает на почве неотъемлемого атрибута власти и управления - бюрократии.
Макс Вебер: «Рациональная бюрократия - это наиболее совершенная форма управления и особо чистый тип легального господства, отличного от других его форм - тоталитаризма, авторитаризма, демократии».
В нормальной бюрократии М. Вебер видел способ наиболее рациональной организации управленческого процесса и обеспечения высокой его эффективности. В бюрократии он видел переход от дилентантизма к профессионализму.
В нашей стране господствовало мнение, идущее от К. Маркса, что бюрократия - изначально социально негативное явление.
К. Маркс и вслед за ним В.И. Ленин по существу отождествляли бюрократию с аппаратом насилия одного класса над другим, с бюрократизмом - консерватизмом, канцелярщиной, пренебрежением к содержанию дела ради соблюдения формы и процедуры.
Актуализация проблематики бюрократии в последнее время связана с развивающимся кризисом классических форм и методов государственного управления и связанной с этим реанимацией либеральных идей.
Известный европейский экономист и социолог Людвиг фон Мизес: «бюрократия сама по себе не является ни плохой, ни хорошей. Это метод управления, который может применяться в различных сферах человеческой деятельности. Существует область, а именно аппарат госуправления, где бюрократические методы являются необходимостью. Бюрократ не стремится к улучшениям по собственной воле. Он обязан подчиняться правилам и предписаниям вышестоящих органов. Он не имеет права внедрять нововведения, если их не одобрило начальство. Его долг и главное достоинство - быть полезным… Любой прогресс всегда вступает в противоречие со старыми, устоявшимися идеями и, следовательно, с созданными на их основе правилами…» Для бюрократического ума следование законам, т.е. приверженность привычному и устоявшемуся является главной из всех добродетелей.
Развитие положений о том, что отказ от свободного рынка под давлением бюрократии подрывает возможности эффективного развития народного хозяйства, получило в работах последователя Мизеса австро-американского экономиста Фридриха Августа фон Хайека. Пагубной самонадеянностью, считает Хайек, является возложение на разум задачи тотального управленческого контроля всего происходящего в обществе на основе предписаний, указаний, инструкций и т.д.
Применительно к организации госслужбы ключевое значение в борьбе с бюрократизмом и коррупцией имеют несколько факторов:
1. четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, в идеале исключающая фактор административного усмотрения. Разработка четких процедур, определяющих обязательства госорганов и госслужащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено.
2. разделение исполнительских и надзорных функций, создание специальных надзорных структур, обеспечение их независимости от органов исполнительной власти.
3. прозрачность функционирования государственной службы. Любая информация, которой располагают служащие, за исключением той, что официально со специальной мотивировкой признана конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.
4. эффективное стимулирование служебной деятельности. Чтобы человек дорожил своим местом, он должен сегодня получать в среднем 800-1000 долл. в месяц. Таким образом, зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3 раза при существенном усилении дифференциации. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.
5. внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.
6. проведение тотальной инвентаризации функций органов государственного управления и местного самоуправления. На основании полученных результатов закрытие госорганов если без них можно обойтись и ликвидация функций, которые они выполняют. Передача частным компаниям тех функций, которые эффективней выполняются на коммерческой основе.
Работа по этим направлениям - важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики.
3 Понятие и природа коррупции. Моральный аспект проблемы коррупции
Коррупция - в этимологическом значении определяется как порча.
Начальное ее значение - порча воды, расстройство желудка в следствие принятия недоброкачественной пищи. В античной Греции это понятие имело и социальный смысл - упадок нравов, расстройство порядка. В древнем Риме под коррупцией понимался подкуп судьи. С XV - XVI вв. коррупцию стали определять как подкупаемость и продажность чиновников и общественно-политических деятелей.
Современное международно-правовое определение коррупции дано в комментарии к ст. 7 принятого Генеральной Ассамблеей ООН Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. В этом определении понятие коррупции включает в себя совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место действие или бездействие.
Коррупция - опаснейший вид социальной патологии, поражающий систему государственного и муниципального управления. Сложность преодоления коррупции заключается в том, что она реализуется в сфере действия сверхактивных факторов мотивации поведения людей - богатства и власти.
Происходящий в коррупционном процессе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией управленческим решением наделяет ее способностью самоорганизации и, следовательно, устойчивого самосохранения.
Основная причина высокой коррупции - несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания.
1 Двусмысленные законы.
2 Незнание или непонимание законов населением.
3 Нестабильная политическая ситуация в стране.
4 Отсутствие сформированных механизмов взаимодействия институтов власти.
5 Зависимость стандартов и принципов от политики правящей элиты.
6 Профессиональная некомпетентность бюрократии.
7 Кумовство и политическое.
8 Отсутствие единства в системе исполнительной власти.
9 Низкий уровень участия граждан в контроле над государством.
Учебник представляет собой первую в России систематизированную работу по государственной гражданской службе. Учебный материал делится на четыре раздела, в которых последовательно и подробно рассматриваются: гражданская служба как административная власть, организационные и правовые основы гражданской службы, технология повышения эффективности гражданской службы, девиантные пути развития гражданской службы. После каждой главы приводятся краткие выводы по теме, контрольные вопросы, законодательные и нормативные акты, рекомендуемая литература.
Шаг 1. Выбирайте книги в каталоге и нажимаете кнопку «Купить»;
Шаг 2. Переходите в раздел «Корзина»;
Шаг 3. Укажите необходимое количество, заполните данные в блоках Получатель и Доставка;
Шаг 4. Нажимаете кнопку «Перейти к оплате».
На данный момент приобрести печатные книги, электронные доступы или книги в подарок библиотеке на сайте ЭБС возможно только по стопроцентной предварительной оплате. После оплаты Вам будет предоставлен доступ к полному тексту учебника в рамках Электронной библиотеки или мы начинаем готовить для Вас заказ в типографии.
Внимание! Просим не менять способ оплаты по заказам. Если Вы уже выбрали какой-либо способ оплаты и не удалось совершить платеж, необходимо переоформить заказ заново и оплатить его другим удобным способом.
Оплатить заказ можно одним из предложенных способов:
- Безналичный способ:
- Банковская карта: необходимо заполнить все поля формы. Некоторые банки просят подтвердить оплату – для этого на Ваш номер телефона придет смс-код.
- Онлайн-банкинг: банки, сотрудничающие с платежным сервисом, предложат свою форму для заполнения.
Просим корректно ввести данные во все поля.
Например, для " class="text-primary">Сбербанк Онлайн требуются номер мобильного телефона и электронная почта. Для " class="text-primary">Альфа-банка потребуются логин в сервисе Альфа-Клик и электронная почта. - Электронный кошелек: если у Вас есть Яндекс-кошелек или Qiwi Wallet, Вы можете оплатить заказ через них. Для этого выберите соответствующий способ оплаты и заполните предложенные поля, затем система перенаправит Вас на страницу для подтверждения выставленного счета.
Девиантное поведение с социологической точки зрения - это разновидность ролевого поведения, которая служит естественной реакцией человека на возникающее в обществе противоречия. Точно также как и его противоположность, нормативное поведение - тоже вид ролевого поведения, в основании которого лежит конформизм, т.е. согласие с общепринятыми нормами. Девиантность может быть определена только относительно конформизма - соглашательства с существующими нормами.
С точки зрения общественно-политической и социальной значимости рассматриваемой проблемы профилактика и предупреждение профессиональной девиации чиновников должны быть одним из приоритетов государственной системы социального управления.
Если эту проблему рассматривать в совокупности всего многообразия факторов, влияющих на состояние, содержание и динамику профессиональной девиации государственных служащих и в контексте, именно, государственной стратегии противодействия ей, то сегодня было бы логично выделить следующие уровни: общесоциальный; культурологический; организационно-правовой; индивидуальный.
Определение причин девиаций, их форм и последствий - важный инструмент социального контроля и управления обществом. Для адекватного понимания сути социального контроля за деятельностью государственных и муниципальных служащих необходимо, хотя бы кратко, охарактеризовать наиболее распространенные девиации среди госслужащих - коррупцию и бюрокртаизм.
Шарль Монтескье писал: "...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела". Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955. С. 289. Эти слова просветителя всецело подтверждены историей.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 30 ноября 2010 г. указывалось: "…Нашей принципиальной задачей остается борьба с коррупцией. Считаю, что мы должны самым внимательным образом анализировать исполнение уже принятых решений и двигаться дальше. Опыт показывает, что даже угроза лишения свободы до 12 лет не удерживает взяточников. Представляется, что в ряде случаев экономические меры в виде штрафов могут быть более продуктивны. Поэтому коммерческий подкуп, дача и получение взятки могут наказываться штрафами в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки". Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // "Российская газета" - Федеральный выпуск №5350 (271) 01.12.2010.
Быстрый слом советского механизма, поощрявшего следование социальным нормам, и, следовательно, механизма санкций за их нарушение, привёл к "неформальной институционализации множества экономических феноменов", в частности, незаконной приватизация государственной собственности. Косалс Л. Между хаосом и социальным порядком // Pro et Contra. 1999. Т. 4. № 1.
С 1991 г. в России принято свыше 270 нормативных правовых актов, в которых использовался термин "коррупция". Тем не менее, самой коррупции от этого не стало меньше. Различные источники определяют ежегодный объем взяток госчиновникам в пределах $15 млрд. Российская газета. 2010. 13 марта; 15 июля; 5 декабря; Новая газета 2008. 28 июля. Коррупция подрывает доверие населения к власти, ее органам и представителям. Актуальность темы инициируется необходимостью усиления борьбы с коррупцией, выявления того, как шло ее распространение в исследуемый период, какие этапы проходило и какие формы принимало это явление, установления причин того, что уровень коррупции, несмотря на предпринимавшиеся государством и обществом меры, продолжает увеличиваться.
Ранее - в ХХ столетии, изучением вопросов коррупции в России в силу их политико-правового характера занимались в основном юристы и криминологи. Как социальное явление коррупция осознается лишь в последние три-четыре десятилетия. В советской системе коррупция реально существовала, но, во-первых, в существенно меньших, чем в капиталистических государствах, размерах; во-вторых, она не воспринималась как явление, а, следовательно, борьба с ней была локальной, эпизодической, а не системной; в-третьих, разработка теоретических вопросов в большей степени велась западными учеными
Так, в этом направлении существуют разработки профессора Гарвардского университета К.И. Фридриха. Он рассматривал коррупцию в рамках "конвенционального" подхода как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. Он оценивает коррупцию как явление почти однозначно негативное, "патологию политики", при которой это негативное явление затрагивает и государственных чиновников, и властные институты, как непременный спутник политики, а отсюда окончательная победа над коррупцией - задача утопическая, но это не исключает того, что ей нужно давать энергичный отпор, чтобы болезнетворные зародыши не распространялись и не разрушали политическую систему. Фридрих К. Патология политики: насилие, предательство, коррупция, заговор и пропаганда. М., 2003. Представители так называемой "ревизионистской" школы анализа коррупции Хосе Абуэва, Дэвид Бэйли, Натаниэль Лефф, Колин Лейес выступали против односторонне-негативистского подхода к коррупции как общественной патологии и утверждали, что коррупция может выполнять позитивные функции в плане интеграции, развития и модернизации обществ "третьего мира". См. подробнее: Музалевская Е.А. Коррупция в контексте современных государственных проблем // Научные труды аспирантов и докторантов. № 40. М.: Моск. гуманитарный ун-т, 2005. С. 53.
С.Р. Аккерман рассматривает коррупцию в рамках экономического подхода и как форму социального обмена, а коррупционные платежи - как часть трансакционных издержек; в данном случае коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. Панов Н.И., Герасина Л.Н. "Социальная мимикрия" коррупции: политико-правовой дискурс // Право и политика. 2000. № 8. С. 22. В то же время, как известно, в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция невысока. Феномен коррупции можно рассматривать как "двусторонние солидаристские", не правовые взаимодействия - на высших уровнях властной иерархии это солидарность в незаконном расходовании средств бюджета, заключение заведомо убыточных для казны договоров, невыгодная для государства приватизация, принятие законов в интересах определенных групп. См.: Шабанова М. "Неправовая свобода" и социальная адаптация // Свободная мысль. 1999. № 11.
Эти и другие исследователи приходят к выводу, что коррупция как социальное явление была присуща государственно-служебным отношениям на протяжении всей истории существования аппарата государственного управления в России, они заключают, что победить коррупцию только мерами законодательного ограничения невозможно, что ее масштабы зависят от социально-политической и экономической ситуации - чем острее социальные противоречия в государстве, тем шире размах коррупции. Эти, как и другие исследователи, акцентируют внимание на том, что причинами коррупции в первую очередь становится слабость политической власти, противоречия и запоздалость законодательных решений.
Ослабленный общественный и государственный иммунитет к различного рода социальным заболеваниям, создает для этой категории людей благоприятные условия для реализации своих корыстно-честолюбивых устремлений.
Современная система коррупции госаппарата по масштабам, формам проявления существенно отличается от всего предшествующего периода отечественной истории. Ликвидация советской государственной системы и руководящего положения компартии создали базу для массового развития существовавшей в советской системе госслужащих коррупции, с одной стороны, а с другой - переход к рыночной системе, причем в худшей ее форме, открыли новые сферы коррупции: незаконное присвоение (приватизации) государственной собственности, широкое проявление лоббирования олигархических, клановых интересов, поддержка и финансирование политических структур в обмен на проникновение коррумпированных чиновников во властные структуры, на развитие своего бизнеса. Особенностью коррупции в современной России является ее институциональный характер, формирование коррупционных сетей, фактическое существование латентной власти, основанной на коррупционных связях, проникновение во все сферы управления, в том числе в социальные сферы - образование, медицина, силовые структуры, армия и т.д., в результате чего ставится под угрозу деятельность государственных институтов и национальная безопасность.
Рассматривая причины и условия профессиональной девиации других чиновников, следует отметить, что сегодня, когда, имея деньги можно купить все, несоответствие потребностей возможностям особенно обостряется. На первую позицию выходит принцип: "Бедным быть можно, но умному человеку стыдно". И этот умный, априори, человек попадает в ситуацию внутреннего противоборства с морально-нравственными убеждениями и соблазном использования служебного положения в целях повышения своего благосостояния. Результат этого противоборства зависит от самых различных факторов. Все их будет правильным разделить на сдерживающие и провоцирующие.
Коррупция - фактор системного кризиса современной России. Одной из самых опасных форм политической коррупции является электоральная коррупция, приводящая к формированию коррумпированной законодательной ветви власти. Можно проследить три периода формирования электоральных коррупционных отношений: финансирование избирательных компаний, подкуп действующих политиков, формирование регионов корпораций путем выдвижения во власть представителей олигархического капитала. См.: Богуш Г.И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней. М., 2004; Нурутдинов А.З. Коррупция как общеправовой феномен. Н. Новгород, 2004, Желанова С.А., Чинчиков А.А. Коррупция: историографический анализ проблемы // Вестник Сарат. гос. ак. права. Саратов, 1995.
О масштабах коррупции свидетельствует формирование коррупционных сетей. От единичных разрозненных сделок коррупционеры переходят к организованным и скоординированным действиям, объединяясь в преступные сообщества. Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью. В состав коррупционных сетей входят: группы государственных чиновников, обеспечивающих соответствующие решения; коммерческие и финансовые структуры, реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы; силовое прикрытие ("крыша") со стороны представителей органов МВД, ФСБ, прокуратуры, налоговой полиции и иных "силовиков". Исходя из существующих классификаций, различают верхушечную (политическую) и низовую (бытовую) коррупцию.
Таким образом, есть все основания считать коррупцию фактором системного кризиса, поразившего государственность современной России. Диссертант присоединяется к мнению о том, что наиболее опасным проявлением политической коррупции является электоральная коррупция. Ее формы и методы разнообразны, наиболее распространенные из них связаны с применением так называемого "административного ресурса". Можно утверждать, что коррупция не угрожает системе выборов и политической системе в целом, но является их составной частью.
Проблема борьбы с современной коррупцией заключается в том, что ее связывают с нарушениями закона или этических и моральных норм, однако нередко коррумпированные чиновники делают именно то, что в любом случае они должны были сделать в соответствии с законом. Представление о том, что такие действия чиновников не могут быть коррупционными, не вполне справедливо, в частности, потому, что корыстные мотивы этих действий можно усмотреть в проявлениях клиентелизма.
По уровню коррумпированности Россия занимает одно из ведущих мест в мире. Коррупция представляет собой симбиоз монополии власти, дискреционных полномочий государственных служащих в принятии решений. Госслужащие воспринимают свои должностные обязанности, как коммерческий товар, что составляет суть коррупции, несущей реальную угрозу нормальному, законному функционированию системы государственной власти и управления. Коррупция стала скорее нормой, чем исключением, в том числе и среди политической, правящей и экономической элиты. Положение осложняется весьма тяжелой ситуацией с коррупцией в правоохранительных органах.
Факторами роста коррупции являются: слабые стимулы карьерного продвижения госслужащих; отрицательные примеры личной жизни чиновников; законодательство не дает цельного представления о коррупция в системе государственного управления.
Определенным итогом распространения коррупции в органах государственного управления можно считать следующее: крупные просчеты в управлении делами государства и общества; слабая организационная и экономическая основы функционирования госслужбы; просчеты кадровой политики; распространенность психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия; правовой нигилизм и правовой цинизм; формирование новых экономических отношений и нового слоя собственников как социальной опоры режима осуществлялось в ускоренном темпе при допущении легализации криминальных и иных "грязных" доходов; органическое соединение на корыстной основе интересов организованной преступности, коррупции, основывающееся на функционировании "теневой" экономики; политизация преступности, обострение политической борьбы, в которой все в большей мере принимают непосредственное участие преступные сообщества и преступные элементы; постоянное видоизменение форм и методов коррупционных действий; коррупция может стать стимулом для проникновения крупных преступных организаций в страну или в определенный сектор государственного управления.
Дефицит достоинств и избыток пороков явных и скрытых, предопределяют изощренность мышления и обостренность определенных чувств. Они приспособлены к среде, умеют проводить глубокий ситуационный анализ и безошибочно, как правило, определять наиболее ценимые и востребованные в конкретной организации способности, наклонности и прочие качества. Более того, сканируя личность вышестоящего начальника, они умеют быть вовремя, в нужном месте и в требуемом качестве. Порой этого достаточно, чтобы быть замеченным и востребованным.
Среди девиантных чиновников существует специфическая категория чиновников, которая склонна к явлению, называемому вождизмом. Опасность их для общества ещё и в том, что они в процессе служебной деятельности борются не с общественными пороками, а с достоинствами тех, кому подсознательно завидуют, кого боятся и кого ненавидят, окружая себя себе подобными. См.: Ожиганов Э.Н. Понятие и структура коррупции // Социология власти: Информационно-аналитический бюллетень. № 1. Социальные права российских граждан и их реализация. М., 1999.
Также, говоря о социальном контроле за деятельностью госаппарата, следует обратить внимание на теорию нейтрализации американских криминологов Грешэма Сайкса и Дэвида Матзы. См.: Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Моск. университета. Серия 11. Право. 1993. Они считают, что преступное поведение в значительной степени определяется сознательным или бессознательным расширением сферы действия определенных смягчающих обстоятельств. Правонарушители не вырабатывают свою систему норм, а используют особенности существующей нормативной системы для оправдания своего поведения. Они, распространяя смягчающие обстоятельства на свой конкретный случай, нейтрализуют действие правовых норм в отношении себя. Оправдание своего поступка снимает для правонарушителя вопрос о собственной вине. Такое оправдание Г. Сайкс и Д. Матза называют нейтрализацией и считают, что она осуществляется пятью способами или приёмами.
На четвертой позиции они выделяют способ, который назвали "осуждение осуждающих". Они считают и, наверное, правильно, что нарушитель может переместить внимание со своих действий на действия (или личность) осуждающих его людей: те, кто меня осуждает, сами плохие и несправедливые люди (судья взяточник, милиционеры-садисты). Когда нарушитель видит явную (или мнимую) аморальность других людей, ему легче преуменьшить неблаговидность собственного поведения.
Эти и другие факторы во многом предопределяет, в том числе, и мотивацию на совершение аморальных поступков и правонарушений государственными служащими. При этом, одинаково сильное воздействие и на сдерживающие, и на провоцирующие факторы оказывает личный пример руководителя.
По-разному интерпретируется исследователями принцип: "Делай как я", но роль личности, и не только в истории, переоценить невозможно. Есть такое понятие как - точки концентрации внимания руководства. Обычно, на что обращают серьезное внимание руководители, о чем они часто говорят, как об имеющем важное значение для общества и организации, когда их слова не расходятся с делом, все это постепенно превращается в предмет внимания и заботы сотрудников и включается в число норм, на базе которых складывается критериальная база поведения людей в процессе жизнедеятельности.
Притом, что хорошее воспринимается в большинстве случаев как естественное и само собой разумеющееся, то даже небольшая доля негатива в управленческой деятельности руководящего состава властной вертикали является сильнодействующим провоцирующим фактором в профессиональной девиации чиновников.
Говоря о провоцирующих факторах, воздействующих на морально-психологическую и нравственную устойчивость чиновников, нельзя не остановиться ещё на одном. В силу некоторых объективных, а больше субъективных причин, понятие "чиновник" в обществе приобретает нарицательный оттенок. См.: Астафьев Л.В. К вопросу о понятии коррупции // Коррупция в России: М., 1996; Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1. С. 21; Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Моск. университета. Серия 11. Право. 1993. № 1; Общество уже привыкло к тому, что они выступают виновниками всех наших бед, социальных и экономических трудностей. Их прилюдно и жестко ругают, не редко в определенных ситуациях снимают с должностей. О таких ситуациях говорят: "Виновных может и не быть, но должны быть наказанные".
В условиях выживания и противостояния различным внешним и внутренним угрозам, государство сегодня вынуждено руководство в социальной и экономической сферах осуществлять по принципу: "Требуй невозможного, получишь максимальное". В этих условиях чиновники в большинстве своем работают в очень напряженном режиме, подвергаясь постоянным стрессам в поисках спасительных решений и в ожидании "жесткого спроса".
Формирующееся в этой связи чувство тревожной неудовлетворенности предопределяет и мышление, и соответствующее поведение. При этом государство опосредованно само, определяя верхнюю планку денежного содержания государственных служащих, осознавая, что на эти деньги даже за весь период службы не заработаешь на приобретение соответствующей положению движимости и недвижимости, не купишь оздоровительные и прочие услуги, как бы подталкивает нас к поиску путей обеспечения своей экономической свободы.
В целом формируется принцип кумулятивного воздействия на сознание человека, когда целый ряд провоцирующих факторов, сливаясь воедино, фактически пробивает защитную оболочку, далеко отбрасывая сдерживающие начала и подавляя чувство совести и неотвратимости наказания.
Отклоняющееся поведение проявляется у чиновников в различных видах и в разной степени. Зависит это от индивидуальных личностных качеств каждого, приобретенных в процессе получения образования и служебного опыта знаний, умений и навыков, от состояния внутриорганизационной культуры по месту работы, а также многих других факторов личного, семейного и другого плана.
На первую позицию необходимо поставить культурологическую и этическую составляющую служебного поведения государственного служащего. Под этим подразумевается наличие знаний, умений и желания (потребности) применять на практике нормы и правила служебного этикета, положений науки управления персоналом, достижений современной психологии и эстетики межличностных отношений. При этом, чем выше занимаемая должность, тем более значимыми и ценными должны быть эти профессиональные личностные качества, поскольку трудно переоценить вред, наносимый людям, обществу и авторитету власти нарушениями профессиональной культуры чиновников.
На общесоциальном уровне должна осуществляться общая профилактика, включающая в себя деятельность государства, направленную на исключение или минимизацию провоцирующих факторов, способствующих профессиональной деформации личности сотрудников органов государственного управления.
Она должна осуществляться различными органами государственного управления и неправительственными общественными организациями, включая и политические партии.
Выделение культурологического уровня на приоритетную позицию не случайно. Реалистический анализ состояния культуры в нашем обществе позволяет утверждать, что из множества проблем самой сложной является проблема дефицита и культуры. Дефицит этот должен вызывать особую тревогу и всеобщее беспокойство, ибо свидетельствует он о глубоком духовном кризисе, утрате ценностных ориентиров, о моральной разобщенности, о распространении пороков и жестоких межличностных конфликтов, об эскалации и агрессивности и враждебности, пошлости и безнравственности, о духовной деградации человека.
Поскольку понятие "культура" означает возделывание, изменение, улучшение, производимое человеком в процессе целесообразной деятельности, мы просто должны, начиная каждый с себя и терпеливо помогая другим, избавляться от приобретенных в силу особенностей последнего исторического периода общественных пороков. Повсеместно проявляемые серость и ограниченность духовных потребностей, примитивность и духовная невоспитанность, отсутствие подлинной интеллигентности и анархическая вседозволенность должны стать не только объектом научных исследований, но и предметом целенаправленной деятельности всех ветвей государственной власти.
Процесс возрождения и развития национальной культуры в целом и отдельных её элементов, длительный, требующий не только политической воли власти, но и целенаправленного, кропотливого, на научной основе организованного, труда государственных и общественных институтов. В одном поколении закладывается фундамент, во втором нулевой цикл и только в третьем или четвертом, при эволюционном стабильном общественном развитии, можно рассчитывать на благовидную надстройку, которую можно трансформировать в храм. Социальная система управления, смоделировав желаемый результат и сформулировав целеполагание, должна организовывать и всесторонне обеспечивать этот культурологический процесс.
Профессиональная культура чиновника формируется последовательно на базе его натуры в реальной среде обитания в процессе получения образования, приобретения соответствующих умений и навыков. В этой связи, когда мы принимаем решение о сокращении сроков обучения в ВУЗах и убираем из учебных программ культурологию, этику и эстетику, нужно хорошо взвесить соотношение пользы и вреда.
Рассматривая со стороны, можно констатировать, что в организационно-правовом плане государством делается много, чтобы расширить перечень и усилить действие сдерживающих факторов профессиональной девиации государственных служащих. Однако просматривается явный крен в сторону бюрократизации и ужесточения требований к подбору и формированию кадров, а также ответственности за различные правонарушения. В то же время не уделяется должного внимания вопросам мотивации и стимулирования честного, творческого и результативного труда руководящего состава и сотрудников органов государственного управления.
Индивидуальный уровень противодействия профессиональной деформации государственных служащих логично выстраивается за первыми тремя. Научно обоснованная, соответствующая требованиям времени система подготовки и формирования руководящих кадров, высокий уровень внутриорганизационной культуры социальной системы управления, личностный подход к людям на всех уровнях властной вертикали, последовательная и настойчивая работа высших должностных лиц по формированию в каждом отдельном ведомстве комфортности профессионально-корпоративных отношений во многом предопределяют состояние морально-психологической устойчивости персонала.
Самодостаточный, поддерживаемый вышестоящим руководством управленец, обладающий высоким интелектуально-профессиональным потенциалом, гармонично развитый и в полной мере владеющий нормами и правилами служебного этикета, уверенный в себе, естественно, вызывает не только уважение у окружающих, но и стремление у подчиненных к подражанию.
На индивидуальном уровне противодействия профессиональной девиации государственных служащих, особое значение имеет обеспечение государством мотивации честной, творческой и результативной деятельности государственных служащих и их профессиональной защищенности.
Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. Зинченко Г.П. Государственная служба: дисфункции и девиации // Чиновникъ. 2002. № 1. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.
Деформация норм, в свою очередь, ведет к дисфункциям системы государственной службы. Она перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.
Г.П. Зинченко выделяет следующие аномалии в государственной службе (определяя их как дисфункции и девиации): ориентация на материальный достаток (жажда наживы), свобода от ответственности, автономия от общества, дискреция административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование и параллелизм функций, формализация правил, коррупция, бюрократизм и т.д.
Нормальное состояние системы государственной службы - это прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования.
В.Л. Романов выделяет следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России: метасистемные, системные и локальные. Романов В.Л. Самоорганизация и государственность. М.: РАГС, 2000. Первая группа аномалий характеризуется им как отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации. Системные аномалии проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы, в социальной агнозии и т.д.
Следующая группа аномалий - локальные, т.е. поведенческие - характеризует отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.
Все эти аномалии В.Л. Романов называет взаимообусловленными: так, локальные аномалии могут привести к общему расстройству управленческо-общественных отношений, и наоборот, метасистемные аномалии могут спродуцировать дисфункцию госслужбы и девиацию госслужащих.
Управленческие аномалии также можно классифицировать по степени их распространенности в системе государственной службы. Шкалу распространенности можно представить следующим образом: менее 50% - низкая степень распространенности, более 50% - высокая степень распространенности. Все указанные аномалии в совокупности и при высокой степени распространенности могут привести к социальной аномии. См.: Российская газета. 2010. 13 марта.
Так же и степень отклонения от социальных норм, а следовательно, и мера общественной опасности, которую они несут в себе, может выступать критерием классификации управленческих аномалий. Так, можно выделить девиации (отклонения), деликты (проступки) и криминал. Девиантное поведение предполагает незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведения, нравственных норм (например, волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность-пассивность и т.д.). Девиации опасны в том, что они создают предпосылки для более серьезных отклонений. Деликты предполагают отклонение от норм права и совершение в основном проступков (незначительные нарушения правил регламентов, внутренних документов на госслужбе, протекционизм-непотизм и т.д.). Криминал означает отступление от норм уголовного права, несет в себе угрозу индивидам, обществу или государству (коррупция: взяточничество, злоупотребление положением и т.д.).
Логичным представляется начать рассмотрение управленческих аномалий на уровне метасистемы. Именно на этом уровне заложены основные внешние факторы, оказывающие влияние на управленческие аномалии в системе государственной службы. Поскольку система госслужбы является подсистемой общества, осуществляющей его взаимодействие с системой государства, необходимо прояснить нормы, ориентиры и установки граждан, или, как часто говорят, населения.
Результаты исследований, проводимых Социологическим центром РАГС, показывают, что отношение населения к власти диктуется практическими результатами реформирования экономики и социальной сферы. Эти оценки "фильтруются" через реальные и желаемые жизненные стандарты (личные и общества в целом). Так, одними из наиболее острых проблем российской жизни население отмечает постоянный рост цен (64,7%), бедность большей части населения (63,0%), преступность (57,5%), низкий уровень заработной платы (53,9%) и т.д. См.: Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2008. Можно сказать, что в общественном сознании происходит естественный отбор жизненных и ценностных приоритетов (параметров порядка), когда архиважными проблемами становятся низкий уровень жизни населения и проблемы безопасности граждан. Главные из них - качество и уровень жизни, личная и семейная безопасность, здоровье, защита личности в своем государстве, что является приоритетом функционирования системы государственной службы. Политическая ситуация в России после выборов Государственной Думы и Президента РФ (Материалы "круглого стола") // Социология власти. 2004. № 3. С. 70.
Эти субъективные оценки отражают общественную потребность в том, чтобы государство служило гражданам. Таким образом, можно сформулировать высшую цель государственной службы с точки зрения общественности как защиту жизни, чести и достоинства личности, обеспечение условий для благополучия и процветания граждан. Это вполне соответствует синергетическому подходу к государственной службе, в соответствии с которым она выполняет в социуме функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывает социальные услуги обществу для его нормального развития).
Ужесточающееся законодательство по борьбе с коррупцией и будет тем главным сдерживающим фактором, обуславливающим морально-психологическую и правовую устойчивость людей, наделенных государством властными полномочиями и распорядительными функциями.
Государственная служба - это открытая нелинейная социальная система, в идеале гармонично встроенная в иерархию социальных систем социума и выполняющая функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывающая социальные услуги обществу для его нормального развития). Государственная служба выполняет роль посредника во взаимодействии общества и государства, одновременно являясь подсистемой и того, и другого. В случае невыполнения системой государственной службы своего предназначения нарушается принцип взаимного социального обмена государства и общества, что влечет за собой неустойчивость социума и возникновение аномалий. Нормальное состояние системы государственной службы - это прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования. Управленческая аномалия в государственной службе - свойство государственной службы как подсистемы государственного управления отклоняться от параметров порядка, к которым стремится социальная система, характеризующее ее на всех этапах развития.
В.Л. Романов выделяет следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России :
Метасистемные (отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации),
системные (проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы),
локальные (т.е. поведенческие - характеризуют отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности) 14 .
Основные проявления локальных аномалий более всего замечаются обществом: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.
Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.
Эти выводы подтверждаются результатами опросов населения (см. таблицу 6) 15 .
Таблица 6
Распределение ответов по вопросу наиболее значимых
недостатков работников аппаратов государственного органа,
в % от количества опрошенных
Среди проблем работы чиновников, которые отмечают большинство граждан:
Низкое качество государственных услуг;
- «клановый» тип поступления на службу;
Недостаточный уровень образования и освоения современных информационных технологий государственными служащими;
Низкий престиж государственной службы;
Материальная незаинтересованность служащих в качестве выполнения служебных обязанностей;
Высокий уровень коррумпированности и должностной преступности, корпоративная замкнутость служащих, и т.д.
Последствия, вызванные сохранением указанных проблем, проявляются практически во всех сферах жизни общества. Граждане углубляют свое негативное отношение к власти, не получая должной поддержки, неся огромные временные и денежные затраты на преодоление так называемого «административного барьера». В результате усугубляется отчужденность института государственной службы от общества, падает уровень доверия к органам государственной власти.
Проводимые в стране реформы, по мнению 44% населения, осуществляются исключительно в интересах бюрократии. Получается, что реформирование госслужбы в глазах населения является самоцелью бюрократии, что также является дисфункцией государственной службы.
Специалисты выделяет в качестве важнейших следующие управленческие аномалии , присущие системе государственной службы современной России:
1. Бюрократизм вызывает отклонения в служебных отношениях, касающихся выполнения должностных обязанностей.
2. Коррупция - занимает второе место среди негативных явлений в государственной службе. У населения России растет уверенность в том, что правительство коррумпировано и действует в первую очередь в собственных интересах.
Бюрократизм (фр. bureau - бюро, канцелярия и гр. kratos - власть) возникает при отрыве органов власти (особенно работников канцелярий, аппарата) от населения. Он связан с иерархической структурой власти. Это специфическая форма социального управления в обществе, в котором центры исполнительного руководства практически независимы от интересов решений большинства членов общества, а задачи функционирования подчинены целям сохранения и укрепления этих центров (государственных органов).
Бюрократизм как форму управления следует отличать от собственно бюрократии.
Бюрократия :
1) организация, основанная на доминировании стандартизации, и ее модель;
2) рациональная модель управления, построенная на основе разделения труда, иерархии, их документальном оформлении, профессиональной подготовке персонала, квалификационном отборе и компетентности персонала, доминировании общих безличных рациональных правил;
3) совокупность властных институтов общества, автономных от него и довлеющих над ним;
4) профессиональная группа служащих административного аппарата, в т.ч. – государственного.
Наиболее последовательно принципы бюрократической, профессионально ориентированной модели государственного управления выразил М. Вебер. По Веберу, бюрократическая модель государственного управления обладает следующими свойствами :
а) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;
б) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;
в) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;
г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;
д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;
е) должностное лицо не может присвоить свою должность;
ж) управление основывается на письменных документах, в силу чего бюро становится центром современной организации.
Обладая ярко выраженной целевой рациональностью, данная модель управления значительно превосходила по эффективности все предшествующие формы публичного администрирования и была во время своего появления воспринята в качестве безусловного эталона для организации систем государственного управления.
Однако опыт показал, что функционирование таких административных систем подвержено многочисленным патологиям - чрезмерному формализму, волоките, коррупции, социальному отчуждению, произволу, расточительности, размыванию ответственности и т. д., а их развитие определяется не столько реальными общественными потребностями, сколько логикой закона Паркинсона (количество служащих не связано с объемом их работы, рост бюрократии объясняется тем, что чиновники множат подчиненных, а не соперников и работают друг для друга).
Таким образом, с течением времени сложилось понимание того, что бюрократическая модель государственного управления не вполне адекватна для современных обществ. И принципиальный вопрос в этой связи заключается не в технологических аспектах административного реформирования, а в социально-экономическом обосновании деятельности административного аппарата государства.
Основным путем преодоления негативных последствий закона самовозрастания бюрократизма в нашем обществе может и должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления.
Бюрократизм складывается из многих составляющих и представляет собой тип девиации (то есть незначительные отклонения). Однако его распространенность вызывает некоторые опасения, бюрократизм служит стартовой площадкой для появления других, гораздо более опасных аномалий, в частности, коррупции .
Коррупция (лат. corruptio - подкуп, продажность должностных лиц) - это преступная деятельность в органах государственной власти, выражающаяся в использовании должностными лицами своих властных полномочий и служебного положения в целях личного обогащения.
Наиболее характерной чертой коррупции является предпочтение должностным лицом своих интересов (или интересов лица, предложившего чиновнику вознаграждение) интересам общества.
Виды коррупции:
Бытовая коррупция порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. В неё входят различные подарки от граждан и услуги должностному лицу и членам его семьи. К этой категории также относится кумовство (непотизм).
Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, в случае хозяйственного спора, стороны могут стремиться заручиться поддержкой судьи с целью вынесения решения в свою пользу.
Коррупция верховной власти относится к политическому руководству и верховным судам в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.
Выделяют следующие виды коррупционных деяний , которые в различных странах уголовно наказуемы:
злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий, совершаемые для удовлетворения корыстных интересов;
хищение имущества (независимо от формы) с использованием должностного положения;
незаконное получение благ, льгот и преимуществ и использование их;
взяточничество;
неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность органов, физических и юридических лиц с целью препятствования выполнения ими своих полномочий или домогательства принятия неправомерного решения;
использование информации, полученной с использованием служебного положения в корыстных интересах, необоснованный отказ или несвоевременное, либо недостоверное предоставление такой информации;
предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;
протежирование из корыстных интересов в назначении на должность лица, которое по профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.
Дополнительно можно выделить коррупционные деяния, для которых нет соответствующих статей в уголовном праве:
предоставление льгот для своей коррупционной группы с отвлечением на эти цели публичных ресурсов;
использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах;
бюрократический рэкет, выражающийся в вымогательстве средств у коммерческих структур для их «переброски» в иные предпринимательские организации, политические партии;
лоббирование при принятии нормативных актов в интересах заинтересованных лиц (групп);
злоупотребления служебным положением (уголовно не наказуемые в процессе приватизации, сдачи в аренду, лицензировании или квотировании).
В высоко коррумпированных бюрократических аппаратах большинство государственных ресурсов сознательно направляется в каналы, где их легче всего разворовать или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией: свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции).
Наиболее ощутимые удары коррупция наносит по экономической безопасности страны, коррупция является крупнейшим препятствием к экономическому росту и развитию, способным поставить под угрозу любые преобразования. По оценкам международных организаций (Всемирный банк, Transparency Internatiоnal), на сегодняшний день в коррупционный оборот в России вовлечено до 50 % ВВП, что позволяет отнести Россию к перечню самых коррумпированных стран мира.
Большинство специалистов сходится на том, что основной причиной высокой коррупции является несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания.
Борьба с коррупцией в России ведется перманентно с середины 90х годов. В 2003 года Россия подписала, а в 2006 году ратифицировала Конвенцию Организации Объединённых Наций против коррупции. Однако, ратифицирована Конвенция была без ключевой статьи 20 (незаконное обогащение), предусматривающей государством «возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
Также принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, создавший ряд дополнительных ограничений для отдельных категорий государственных служащих. Действует Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, который в 2008 году представил Президенту Российской Федерации Национальный план противодействия коррупции.
Однако следует признать, что коррупция по-прежнему остается системной проблемой российского государственного аппарата и все предпринятые шаги по противодействию ей не увенчались успехом.
1. Поддержка на высшем политическом уровне концепции административной реформы, признание работы по ее подготовке и проведению одним из государственных приоритетов и принятие всех необходимых мер по ее обеспечению.
2. Подготовка нормативных документов о системе управления в сфере кадровой политики, закрепляющих следующие меры: включение в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб; образование комиссий по отбору и аттестации кадров;
3. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности, за счет ротации кадров по "спирали" регионы - центр - регионы, а также привлечения на людей из сфер бизнеса, производства, науки, молодых специалистов с управленческим образованием.
4. Организация системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.
5. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.
6. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора,
7. Проведение аттестации всех профессиональных служащих на основе единых разработанных критериев.
8. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий, создание комиссии по служебной этике государственного служащего.
Важную роль для повышения эффективности государственной службы могло бы сыграть создание федерального органа исполнительной власти , обладающего распорядительными, контрольными и иными полномочиями.