Состав и порядок формирования правительства российской федерации. Состав, формирование и отставка правительства российской федерации
Оно формируется Президентом и Государственной Думой. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Это предложение вносится не позже двух недель после вступления вновь избранного Президента в должность, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой, либо в течение двух недель после отставки Правительства, срок рассмотрения это предложения Государственной Думой - одна неделя, Дума может как согласиться, так и не согласиться с кандидатурой. Если Дума соглашается, развитие идет дальше, если Дума не соглашается, то Президент выступает с повторным предложением о кандидатуре, и после того, как Государственная Дума трижды отклонит предложенные кандидатуры, Президент может распустить Думу и назначить новые выборы и при этом назначить председателя Правительства своим указом. После того, как председатель Правительства назначен, он в течение недели представляет кандидатуры на посты членов правительства и свои предложения о структуре федеральной власти (напр., сколько надо министров) Президенту. Кандидатуры, предложенные председателем Правительства, могут быть Президентом отклонены, тогда председатель предлагает другие кандидатуры. Правительство состоит из председателя Правительства РФ, заместителей председателя, федеральных министров. Федеральный министр понятие достаточно широкое, т.к. это не только должность, но и ранг. Поэтому ранг может быть присвоен за заслуги, но не все являются министрами. Поэтому в правительство входят руководители министерств, государственных комитетов, федеральных служб, федеральных агентств и федеральных надзоров. Федеральными министрами являются лица, которые возглавляют федеральные министерства или ведомства, и иные лица. Иные лица, это руководители важнейших организационных структур Правительства, напр., управление делами Правительства РФ, заместители председателя Правительства (они могут быть назначаться в самом разном количестве. Какие основные министры входят в состав Правительства? Прежде всего, это министр по делам экономики, министр финансов (это межведомственное министерство, его акты обязательны не только в рамках структуры ведомства, но и для всех субъектов в области финансовой политики). Министерство государственного имущества, министерство по атомной энергии, государственный комитет РФ по землеустройству, по рыболовству, стандартизации, метрологии, по строительной, архитектурной и жилищной политике, по государственным резервам, государственный комитет по связи и информатизации, по статистике и государственный таможенный комитет. Членами Правительства являются Председатель Правительства, его первые заместители и заместители, а также федеральные министры. Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Он назначается Президентом России с согласия Государственной Думы при соблюдении процедуры, предусмотренной ст. 111 Конституции: А)предложения о кандидатуре Председателя Правительства вносится Президентом не позднее двух недельного срока после его вступления в должность, либо после отставки Правительства или в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Б) Государственная Дума рассматривает представленную Президентом России кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. В) в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой, Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает ее новые выборы. Первые заместители, заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются Президентом России по предложению Председателя Правительства.
Правительство РФ – высший исполнительный орган гос. власти в масштабах всей страны. Его правовое положение определяется гл. 6 КРФ и ФКЗ от 17 декабря 1997 «О Правительстве РФ».
Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров (ст.
110 Конституции).
Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном Конституцией, и освобождается им от должности. Освобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства. Зам. Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства. На членов Правительства распространяются требования о представлении в налоговые органы сведений о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности.
Компетенция правительства
Правительство, согласно ст. 114 Конституции:
· разрабатывает и представляет ГД федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и отчитывается об этом перед ГД;
· обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;
· обеспечивает проведение единой гос. политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
· осуществляет управление федеральной собственностью;
· осуществляет меры по обеспечению обороны, гос. безопасности и реализации внешней политики страны;
· осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
· осуществляет иные полномочия, возложенные на него КРФ, ФЗ, указами Президента РФ.
Согласно ФКЗ (федеральный конституционный закон) от 17 декабря 1997, Правительство в пределах своих полномочий:
· организует реализацию внутренней и внешней политики;
· осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
· обеспечивает единство системы исполнительной власти РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов;
· формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
· реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и ФЗ;
· оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений.
Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты имеют большое значение для формирования общей правовой базы в сфере управления, что объясняется высоким положением Правительства в государстве и в системе исполнительной власти.
В ФКЗ «О Правительстве РФ» закреплены конкретные полномочия Правительства раздельно по сферам (экономика, социальная сфера и т.д.), а также полномочия Председателя Правительства по организации работы Правительства, полномочия заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, Президиума Правительства. Кроме того, предусмотрены положения, обеспечивающие согласованное функционирование и взаимодействие Правительства с другими ОГВ – Президентом, Федеральным Собранием, органами судебной власти и ОГВ субъектов Федерации.
Так, в целях повышения эффективности участия Правительства в законодательном процессе, а также обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти постановлением Правительства от 1 февраля 2000г. Утверждено Положение о его полномочных представителях в палатах Федерального Собрания.
Постановлением Правительства от 9 ноября 1998 г. установлено, что полномочный представитель Правительства в Конституционном Суде РФ осуществляет координацию деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти по представлению ими интересов Правительства в Конституционном Суде РФ.
Согласно Указу Президента от 2 апреля 1992г. администрации краев и областей по согласованию с Правительством вправе учреждать представительства администраций при Правительстве. Республики имеют свои представительства при Президенте страны. Эти представительства – важные механизмы прямых и обратных связей центра и субъектов Федерации, обеспечивающие целостность государственного организма России.
Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве (например, имеются Правительственные комиссии по оперативным вопросам, миграционной политике).
Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством решений образуется Аппарат Правительства, который состоит из ряда структурных подразделений – департаментов, управлений и др. Он взаимодействует с Админ. Президента и аппаратами палат ФС.
Постановлением Правительства от 8 июня 1999 «О некоторых вопросах организации работы Правительства РФ» установлено, что в целях обеспечения всестороннего рассмотрения социально-экономических вопросов развития страны и усиления взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации наравне с членами президиума Правительства на заседаниях Правительства участвуют в выработке решений Председатель ЦБРФ, специальный представитель Президента по связям с международными финансовыми организациями и президент РАН. Руководители органов исполнительной власти субъектов Федерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций, участвуют в заседаниях Правительства на постоянной основе, а другие могут приглашаться на заседания по наиболее важным вопросам и по вопросам, затрагивающим интересы субъектов Федерации.
Правительство руководит работой федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность с учетом следующих особенностей. Президент как Верховный Главнокомандующий ВС и Председатель Совета Безопасности своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных ОГВ, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Правительство осуществляет руководство названными органами в соответствии с КРФ, ФКЗ, ФЗ, указами и распоряжениями Президента.
Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства, а Правительство информирует граждан через СМИ о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по ним решениях.
Свои полномочия Правительство слагает перед вновь избранным Президентом. Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.
Еще по теме 8. Правительство РФ: порядок формирования, состав, компетенция, отставка Правительства:
- 13.6. Правительство Великобритании: порядок формирования и правовой статус
- СОГЛАШЕНИЕ МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ СОЮЗА СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК, ПРАВИТЕЛЬСТВОМ ГЕРМАНСКОЙ ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И ПРАВИТЕЛЬСТВОМ ПОЛЬСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ О СОТРУДНИЧЕСТВЕ ПРИ СПАСАНИИ ЧЕЛОВЕЧЕСКИХ ЖИЗНЕЙ И ОКАЗАНИИ ПОМОЩИ СУДАМ И САМОЛЕТАМ, ТЕРПЯЩИМ БЕДСТВИЕ НА БАЛТИЙСКОМ МОРЕ *
- 13. Правительство РФ: правовые основы формирования, структура.
- СОГЛАШЕНИЕ МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ СОЮЗА СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК, ПРАВИТЕЛЬСТВОМ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ БОЛГАРИИ И ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РУМЫНСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ і О СОТРУДНИЧЕСТВЕ ПРИ СПАСАНИИ ЧЕЛОВЕЧЕСКИХ ЖИЗНЕЙ И ОКАЗАНИИ ПОМОЩИ СУДАМ И САМОЛЕТАМ, ТЕРПЯЩИМ БЕДСТВИЕ НА ЧЕРНОМ МОРЕ *
Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, осуществляющим исполнительную власть и состоит из Председателя, заместителей и руководителей министерств. Задачей Правительства как коллегиального государственного органа является исполнение законов, оперативное решение государственных вопросов и участие в законотворческой деятельности. Действует строго в соответствии со статьями Конституции, руководствуясь принципами народовластия, верховенства закона, гласности, принципами поддержания прав и свобод, а также на основе федеративности.
Принцип разделения власти
В главном правовом документе РФ – Конституции – закреплен основополагающий принцип четкого разделения власти. Каждая из ветвей автономна, самостоятельна и независима. Члены кабинета министров отчитываются по результатам деятельности перед Президентом РФ. Они также не имеют право участвовать в работе ведомств, относящихся к иной ветви власти.
Принцип формирования правительства и назначение Председателя
Правительство формируется на неопределенный срок, но оно обязано прекращать свою деятельность с избранием нового президента. Глава 6 Конституции предполагает следующий порядок:
- Правительство автоматически прекращает свою деятельность в момент сложения полномочий действующего Президента;
- После избрания выносит на рассмотрение новую кандидатуру Председателя Правительства;
- В случае утверждения на должность Государственной Думой, новый в недельный срок должен сформировать структуру и обозначить состав кабинета министров.
- Дума может отклонить кандидата, и тогда Президент получает право единолично назначить Председателя Правительства, при этом процедура предусматривает роспуск Законодательного Собрания.
Правительством руководит Председатель. Из числа министров он назначает нескольких заместителей. Один из них имеет право подписи и может заменить Премьера во время его отсутствия. Другие заместители должны курировать конкретные участки. В их обязанности входит координация работы комиссий, министерств, объединенных в пределах общей проблематики.
Правительство состоит из министров, которых в РФ двадцать два, по числу ведомств. Члены Правительства обязаны соблюдать следующие ограничения:
- Министры не могут иметь собственный , долю в активах компаний любой организационной формы, вести предпринимательскую деятельность, заниматься любым видом труда за плату, исключение составляют преподавание, творчество и наука;
- Действующие члены Правительства не могут сесть в кресло депутатов любого уровня, а также получать любые выборные должности в структуре власти или входить в любые попечительские советы;
- Не допускается быть представителем чьих-либо интересов;
- Запрещено пользоваться служебным положением с целью собственной популяризации и обогащения;
- Члену правительства нельзя использовать собственные средства или средства спонсоров, меценатов для осуществления профессиональной деятельности;
- С 2013 года министрам запрещено иметь депозиты в иностранных банках или финансовые активы зарубежных компаний.
Полномочия и ответственность
Функции Правительства – это реализация положений внутренней политики и регулирование внешнего курса, вопросы общественной, социальной и экономической жизни, обеспечение строгого соблюдения действующих законов и разработка целевых программ. Правительство наделено следующими полномочиями, позволяющими решать поставленные задачи:
За результаты и итоги своей работы Правительство отвечает перед Президентом и Законодательным Собранием. Ежегодно оно должно представлять Думе отчет о проделанной работе. В рабочем порядке по требованию законодателей предоставлять им информацию о ходе процесса разработки нормативных актов в пределах, ограниченных компетенцией.
Структура федеральных органов исполнительной власти
Региональные правительства являются частью структуры исполнительной власти. Они наделяются полномочиями по решению федерального Правительства, если Конституция не содержит норм, запрещающих этого. Местные собрания министров также могут частично передавать Правительству РФ свои функции, когда это соответствует нормам права и сформулировано в соответствующем соглашении.
Будьте в курсе всех важных событий United Traders - подписывайтесь на наш
Процедура формирования правительства и условия его отставки регламентируются Конституцией и законом «О Правительстве Российской Федерации». Конституция Российской Федерации ст.111 // РГ. 1993.25 дек.;
ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 1 июня 2005 г.) «О Правительстве Российской Федерации» ст. 7 // СЗ РФ.1997 № 51. Ст. 5712. При этом срок его полномочий в них прямо не указывается. Однако из конституционных формулировок следует, что он определяется сроком полномочий главы государства: перед вновь избранным президентом оно слагает свои полномочия. В современной России имел место факт формирования нового состава правительства в связи с принятием новой Конституции 1993 г. Указ Президента Российской Федерации № 2277 от 23 дек.1993 г. «О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5080. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Формирование правительства проходит в два этапа: назначение председателя и его членов. Глава кабинета назначается президентом с согласия Государственной Думы. Конституция Российской Федерации ст.111 // РГ. 1993.25 дек. Однако в случае трехкратного несогласия Думы с предложенной кандидатурой глава государства вправе ее распустить.
Заместителей главы правительства и федеральных министров назначает президент по предложению самого премьера. Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Этот процесс не является публичным. За заместителями председателя и федеральными министрами сохраняется право подать в отставку, которая не повлияет на существование самого правительства в отличие от отставки председателя, освобождение которого от должности влечет автоматическую отставку всего кабинета.
В настоящее время руководители исполнительной власти стремятся иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов.
Члены Правительства не могут занимать никакой другой должности в государственных органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной или творческой. ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 1 июня 2005 г.) «О Правительстве Российской Федерации» ст. 11 // СЗ РФ.1997 № 51. Ст. 5712.
Срок полномочий и отставка
Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст.117 Конституции РФ. В ней предусмотрены различные в зависимости от того, кто был ее инициатором. Российская газета. 1993. 25 дек.
Одно из оснований отставки Правительства - заявление Правительства об уходе в отставку. Обычно такое решение принимается на заседании Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле отставка является добровольной. Подобная отставка не означает автоматического прекращения деятельности Правительства, поскольку может приниматься или отклоняться Президентом. В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи отклонения главой государства заявления Правительства о своей отставке бывают редки. Правительство уходит в отставку в полном составе.
Другое основание отставки Правительства -- это инициатива Президента в принятии такого решения. Причины вынужденной отставки Правительства по решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это - следствие обострения противоречий между ними.
Третье основание отставки Правительства связано с выражением недоверия ему Палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Вотум недоверия - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство.
При выражении недоверия Правительству Президент принимает решение либо об отставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.
И последнее основание отставки - постановка Председателем перед парламентом вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Это может быть связано с общим вопросом - одобрением его программы - либо с принятием конкретного законопроекта. Если Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ, но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго решения: роспуска Думы и назначение новых выборов.
Главу правительства освобождает от должности только президент, согласия Государственной Думы при этом не требуется. Конституция Российской Федерации ст.117 // РГ. 1993.25 дек. Он лишь уведомляет палаты Федерального Собрания и до назначения нового премьера поручает исполнение его полномочий кому-либо из заместителей.
Возможно несколько вариантов, когда премьер может уйти с поста по собственной инициативе: подав заявление об отставке и в случае невозможности исполнения своих полномочий. Политическая практика России свидетельствует, что почти всегда инициатива освобождения премьера от должности исходит от главы государства. Из восьми премьеров начиная с 1993 г. только один покинул пост «по собственной инициативе», да и то вследствие избрания президентом. В.В. Путин с 31 декабря 199 г. и.о. Президента РФ, в 2000 г. был избран Президентом РФ
Состав. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав правительства. В ряде стран в целях недопущения произвольного роста числа министерств и других исполнительных органов это число закреплено законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет. Но для того чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство РФ. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров. Статус федерального министра распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральных служб), если этот ранг был им присвоен Президентом РФ. В этом случае, однако, руководитель органа исполнительной власти не становится членом Правительства РФ с правом голоса на его заседаниях (обычно речь идет о приравнивании к статусу министра по оплате труда и социальному обслуживанию). Таким образом, практически число членов Правительства РФ определяет Президент РФ. Число заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются и возможные первые заместители - общее их число опять же определяет Президент РФ по своему усмотрению.
Общая структура федеральных органов исполнительной власти обычно разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой весьма существенно. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Правительства РФ, который согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Однако последнее слово все же остается за Президентом РФ.
Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств, поскольку это входит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной степени контролирует этот процесс, устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, устанавливается точная сумма расходов.
Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседаниями, определяет обязанности заместителей Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях.
Решения Правительства принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель издает от имени Правительства распоряжения по отдельным вопросам государственного управления, о чем информирует Правительство.
В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, включая Первого заместителя, министра финансов, министра экономического развития, министра иностранных дел, министра обороны, министра внутренних дел и некоторых других министров. В работе Президиума принимают участие Президент Российской академии наук и Председатель Центрального банка. В состав Президиума в отдельные годы были введены (без права голосования) главы республик и губернаторы субъектов РФ. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правительства).
На заседаниях Президиума могут рассматриваться любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера (обязательно с участием министра юстиции). Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Одни службы и агентства выступают как самостоятельные органы власти (ФСБ, Служба внешней разведки и др.), напрямую подчиняющиеся Президенту РФ, другие находятся в ведении Правительства РФ (антимонопольная, государственной статистики, миграционная службы, космическое агентство и др.), третьи входят в состав различных министерств (службы по надзору в сфере здравоохранения, по надзору в сфере образования и науки, агентства лесного хозяйства, по рыболовству и др.).
Наиболее высоким статусом обладает министерство, возглавляемое министром (всегда член Правительства РФ). Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министерств на основе единоначалия и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и выделяемых ассигнований.
В каждом министерстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, а также других руководящих работников центрального аппарата министерства и иных лиц по представлению министра. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ.
Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности и гражданами, в необходимых случаях - другие ведомственные нормативные акты.
Министры Российской Федерации и руководители федеральных ведомств могут быть разделены на две статусные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федеральными законами и указами. Подчинение этих министров Президенту РФ не исключает их работу в Правительстве РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства РФ. Правительство координирует деятельность этих органов исполнительной власти.
Вторую группу составляют руководители министерств и ведомств, работающие под непосредственным руководством Председателя Правительства РФ.
Порядок формирования. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председатель - ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Его право предлагать Президенту РФ назначить или освободить любого члена Правительства делает его не «первым среди равных» (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ). Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания, он признается «вторым лицом» в государстве, временно исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).
Конституция РФ определяет (ст. 113): Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и проч.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль.
Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председателя Правительства РФ? Известно, что такой случай имел место в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властью Президент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможности не предусматривает, а скорее всего ее исключает. Только в связи с исключительными условиями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Государственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ главой Правительства РФ, но это было бы явно чрезвычайной и временной мерой.
Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Президент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандидатуры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Конституция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при согласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депутатские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами.
Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства. Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:
- 1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента (напомним, что избранный Президент вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией о результатах выборов);
- 2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства;
- 3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. В гл. 23 «Федеральное Собрание Российской Федерации» учебника мы видели, что Регламент Государственной Думы устанавливает определенный порядок рассмотрения этого вопроса (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и др.). При этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры членов Правительства РФ может только назначенный Президентом РФ (естественно, после получения согласия Думы) глава Правительства РФ.
По поводу назначения главы Правительства между Президентом РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз другую кандидатуру, и в третий раз - третью кандидатуру (т. е. каждый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Последний подход поддержал в своем толковании ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ (постановление от 11 декабря 1998 г.). Это право Президента должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
Естественно, что в обычных условиях роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов не очень желательны для ее депутатов, и это обстоятельство незримо используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии. Но можно представить себе и иные (и весьма вероятные) условия - когда новые выборы будут политически невыгодны Президенту РФ, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства РФ. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансированно. Но если Дума все же проявляет несговорчивость и отклоняет все кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ, то он вынужден назначить Председателя Правительства РФ без ее согласия, чтобы не оставить страну без Правительства.
После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Поскольку этот процесс не является публичным, то можно только догадываться о содержании конфиденциальных бесед между двумя руководителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от политического веса каждого участника этого процесса, который может меняться в зависимости от условий.
Политическая система и форма правления в Российской Федерации не лимитируют партийный характер Правительства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда предлагать в премьеры своего политического соратника, а премьер, в свою очередь, будет стремиться к политической однородности возглавляемого им Правительства. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной партийной окраски; у Президента РФ и Председателя Правительства РФ также нет юридической обязанности создавать его на коалиционной основе. К этому могут побудить только определенные политические соображения. Пока же руководители исполнительной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов (несколько министров в разные годы были назначены из депутатов оппозиции в Государственной Думе). Президентская форма правления с неподотчетностью правительства перед парламентом позволяет формировать исполнительную власть на такой основе, хотя трудно представить себе стабильным правительство без какого-то минимума политической однородности его членов.
Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах и органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность (лично или через доверенных лиц), не могут участвовать в управлении хозяйствующим субъектом, а также не имеют права на любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Для членов Правительства РФ установлены ограничения на занятие оплачиваемой деятельностью, финансируемой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Им запрещено также состоять в органах управления, попечительских и наблюдательных советах иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также их структурных подразделений, действующих на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами или взаимными договоренностями федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. Член Правительства обязан сообщать о возникновении конфликта интересов и принимать меры для его предотвращения или урегулирования. Во время своего пребывания в Правительстве он должен передавать свои ценные бумаги в доверительное управление. Члены Правительства не могут иметь двойное гражданство, они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности им, их супругам и несовершеннолетним детям, а также об обязательствах имущественного характера. Им запрещено открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами России, владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Члены Правительства также несут ряд других обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».
Срок полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает срок полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент - новое Правительство, что предполагает максимальный срок полномочий состава Правительства не более шести лет.
Но при этом встает важный вопрос о легитимности согласия Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине срока легислатуры Президента РФ могут пройти парламентские выборы, которые сменят состав Государственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы всегда будут происходить где-то в середине президентской легислатуры, поскольку даже очередные парламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов Президента РФ, тем более это не может произойти, если парламентские выборы внеочередные. Однако Конституция РФ не требует нового согласия Думы на назначение Председателя и переназначение членов действующего Правительства РФ. Решающее значение, следовательно, имеет срок легислатуры Президента РФ, а не срок легислатуры Государственной Думы. Конституция РФ, как уже отмечалось, предусматривает возможность досрочного прекращения Президентом исполнения своих обязанностей. Имеются в виду отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешение от должности (ч. 2 ст. 92). Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента, а Правительство, естественно, продолжает действовать. Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах (не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ. Надо полагать, что эти положения распространяются и на случай кончины Президента РФ.
Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства.
В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности правительства и индивидуальной ответственности каждого члена правительства. В первом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиального вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае «прокола» должен уйти в отставку. Как правило, при уходе в отставку премьер-министра вместе с ним покидают правительство и другие его члены.
В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Правительства принимаются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за свой политический курс. Но эту ответственность оно несет только перед Президентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительства, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех остальных. Поэтому положение названного Федерального конституционного закона, согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет отставку Правительства в полном составе, вносит своеобразную поправку в конституционные взаимоотношения Президента и Правительства. Оно кажется более логичным для парламентской формы правления, но трудно воспринимаемо для президентской формы. Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делал. Отставка отдельного министра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические неприятности.
Закрепляя право Государственной Думы давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительства РФ, Конституция РФ в то же время не предусматривает такого права в отношении освобождения от должности главы Правительства. Из этого умолчания вытекает безусловное право Президента РФ освобождать Председателя Правительства, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно принять решение об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют политическому курсу Президента РФ. Роль Государственной Думы в назначении премьера этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя вскоре неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же представить себе, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Государственной Думы, то можно понять: в таком случае он получил бы серьезную страховку для действий вразрез с Президентом.
Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для отставки, естественно, не требуется (по прежнему Закону РФ «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. оно предусматривалось). Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Если он принимает отставку или может уговорить Правительство взять просьбу обратно, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что должно последовать, если Президент не примет отставку, а Правительство на этом настаивает? Конституционного ответа на этот вопрос нет, здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать деятельность в силу ранее принятых на себя обязанностей.
Положение Президента РФ более предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению, ни с кем не согласовывая, принять решение об отставке Правительства РФ. Это положение Конституции РФ корреспондирует с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ). Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом и Правительством предпочтение в интересах стабильности государственной власти должно быть отдано Президенту РФ.
Более чувствительный «нерв» - отношения Правительства РФ с Государственной Думой, поскольку, не имея конституционных средств воздействия на политику Президента РФ, оппозиция в Думе направляет острие своей критики на Правительство РФ. Согласно Конституции РФ Дума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки: Президент РФ вправе сам решать вопрос, отправить ли Правительство в отставку или не согласиться с решением Государственной Думы, т. е. позволить Правительству продолжать деятельность без каких-либо помех.
Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех месяцев выразить недоверие Правительству РФ (если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может быть признано повторным). И тогда Президент РФ обязан выбрать одно из двух: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу. Следует признать, что содержащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать влияния на депутатов Думы, во всяком случае пока она воздерживалась от повторного выражения недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому призывали.
Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Такое право, очевидно, предоставлено для того, чтобы в момент острого противостояния Правительство могло убедиться в доверии большинства депутатов Думы и сбить остроту критики в свой адрес. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента РФ опять же может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно), но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго решения: роспуска Думы и назначения новых выборов. Дума, конечно, должна понимать, что постановка вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (понятно, что он к этому прибегает в условиях выгодной для себя политической конъюнктуры), по существу, не оставляет для нее выбора: она должна выразить доверие, если не хочет своего роспуска.
Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству РФ, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить такую акцию без коллегиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Правительство большинством голосов примет обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства РФ, тем более что при выраженном недоверии Президент принимает решение об отставке всего Правительства.
Но все же недобровольная отставка Правительства РФ - по инициативе ли Председателя Правительства или Президента, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы - возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномочий в связи с истечением срока, Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.
Следует учитывать, что практическая применимость рассмотренных конституционных положений в существенной степени зависит от расклада политических сил в Думе. Положение Правительства более прочно, когда большинство в палате принадлежит партии, поддерживающей Президента РФ.