Приоритетные направления региональной политики государства. Основные направления региональной политики государства
Раздел 8. РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
Региональная экономическая политика - органическая часть общей социально - экономической политики государства, синтезирующая ее региональные аспекты. Она направлена на всемерное использование благоприятных и ограничение действия негативных региональных факторов для достижения общих стратегических целей и задач социально - экономического развития страны. Вместе с тем это часть общей региональной политики, создающая экономические основы целостности российского государства, всех жизненно важных направлений развития российского общества.
8.1. Особенности социально - экономической ситуации и хода реформ в регионах Российской Федерации
Кризисные процессы в экономике России охватили все регионы - субъекты Российской Федерации. На социально - экономическое положение регионов Российской Федерации решающее негативное воздействие оказывают макроэкономические факторы: сужение внутреннего рынка, инфляция, кризис неплатежей, обострившаяся внешняя конкуренция. Вместе с тем кризисные явления имеют значительные региональные особенности.
Наибольший спад производства характерен для регионов с высокой концентрацией отраслей промышленности, спрос на которые сокращается (особенно оборонной промышленности, инвестиционного машиностроения), испытывающих недостаток сырья или не выдерживающих конкуренцию импортной продукции рынка (например, "текстильные" регионы), удаленных от основных поставщиков и потребителей (регионы Крайнего Севера и Дальнего Востока). По мере развития открытой рыночной экономики преимущества имеют регионы с развивающейся рыночной инфраструктурой и экспортирующие продукцию с высокой валютной эффективностью.
В 1994 году 53 субъекта Российской Федерации снизили выпуск промышленной продукции более чем на четверть по сравнению с 1993 годом. Среди них все территории Центрального, Волго - Вятского, Северо - Западного и Северо - Кавказского (кроме Краснодарского края) экономических районов, значительная часть Западной Сибири, Дальнего Востока и Урала. Особенно обострилась ситуация в старопромышленных районах.
При продолжающемся спаде сельскохозяйственного производства появляются регионы, в которых наблюдается некоторый рост продукции сельского хозяйства (Удмуртия, Татарстан). Однако это не компенсирует снижения производства в основных специализированных сельскохозяйственных регионах: Центрально - Черноземном, Северо - Кавказском, а также в Алтайском крае.
Движение к общероссийскому рынку пока еще не смогло преодолеть начавшуюся в конце 80-х годов тенденцию территориальной дезинтеграции экономики. Продолжает снижаться интенсивность межрегионального обмена основными видами товаров. Рост транспортных тарифов сделал нерентабельными устоявшиеся хозяйственные связи окраинных регионов, создал опасность их обособления от экономического ядра России и преимущественной экономической ориентации на соседние государства (это особенно показательно для Дальнего Востока). Уже в течение ряда лет сохраняется критическая ситуация с завозом продовольствия и топлива в районы Крайнего Севера.
Увеличивается дифференциация регионов по уровню жизни. Существенно различается покупательная способность номинальных денежных доходов с учетом региональной дифференциации прожиточного минимума. Покупательная способность доходов в Северном, Центральном и Западно - Сибирском районах выше среднероссийской. Значительно ниже средней покупательная способность населения Дальневосточного, Восточно - Сибирского и Северо - Кавказского районов.
В сфере занятости населения особую тревогу вызывают депрессивные территории типа Ивановской области (уровень зарегистрированной безработицы - более 8 процентов), традиционно трудоизбыточные районы Северного Кавказа, а также районы с моноотраслевой и слабо диверсифицированной структурой хозяйства ("закрытые" зоны, потенциал которых определяют оборонные предприятия, а также малые и средние города, основу которых составляют одно - два предприятия).
Изменения условий жизни населения в регионах России и ближнем зарубежье качественно повлияли на географию миграционных связей. Традиционный приток населения в северные и восточные районы сменился на массовый отток. Реэмиграционный поток направляется в основном в районы европейской части России, в том числе на Северный Кавказ, имеющий и без того избыток рабочей силы и, кроме того, принимающий вынужденных переселенцев и беженцев из "горячих" точек.
Углубление различий между регионами осложняет проведение общероссийских реформ, чревато опасностями социально - экономических конфликтов.
В ходе экономической реформы серьезные различия наблюдаются в темпах и направлениях ее проведения. Модели реформирования экономики регионов, опирающиеся на использование региональных льгот и дотаций, в основном исчерпали свои возможности. Сохраняются различия между регионами по интенсивности рыночных преобразований и использованию административных методов регулирования. В этой ситуации особенно важно проводить дифференцированную по регионам федеральную политику.
Важнейшим направлением проводимой в регионах экономической реформы выступают институциональные рыночные преобразования. На начальном этапе реформы (1992 - 1993 годы) они быстрее осуществлялись в Центральном, Северо - Западном, Волго - Вятском, Уральском экономических районах. Относительно низкие темпы институциональных преобразований в восточных и северных регионах страны объяснялись особенностями приватизации предприятий топливно - энергетического комплекса и сырьевых отраслей, необходимостью учета в процессе приватизации экономических интересов малочисленных народов. Акционирование предприятий топливно - энергетического комплекса и других отраслей специализации Сибири и Дальнего Востока создает предпосылки для привлечения в эти регионы крупномасштабных внешних инвестиций. По-прежнему медленнее проходит процесс формирования многоукладной экономики в регионах с аграрной специализацией и особенно трудно - в группе наиболее отстающих по социально - экономическому уровню регионов (Калмыкия, Северная Осетия, Дагестан, Тыва и др.).
Ход реформ в России также затрудняется объективными особенностями регионального развития:
Специализацией ряда регионов на узком наборе видов хозяйственной деятельности, усугубляемой неразвитостью сферы услуг;
Преобладанием предприятий с собственным жилым фондом и объектами социальной инфраструктуры, ставящих многие города в зависимость от убыточности или прибыльности предприятия - гиганта;
Обилием образований типа "закрытых" городов, изолированных от окружающих населенных пунктов, с особым сложившимся укладом жизни, население которых менее подготовлено к рыночным условиям;
Существованием удаленных регионов с неразвитой транспортной инфраструктурой.
Организационно - правовые предпосылки, заложенные в новой Конституции Российской Федерации, позволили интенсифицировать развитие экономического федерализма и государственной региональной политики.
В ходе реализации Программы на 1993 - 1995 годы созданы база бюджетного федерализма и условия для перехода от индивидуально - договорного к нормативно - расчетному методу регулирования межбюджетных взаимоотношений. Установление региональными органами власти ставок налогообложения прибыли (как правило, на уровне 22 - 25 процентов), введение предусмотренных федеральным законодательством местных налогов укрепили доходную часть территориальных бюджетов. Но в процессе исполнения федерального бюджета заложенные при его утверждении механизмы действовали с серьезными сбоями. Практически всем регионам в том или ином виде предоставлялась помощь из федерального бюджета, а заложенные в федеральном бюджете пропорции распределения фонда поддержки субъектов Российской Федерации оказались нарушенными.
Налоговый потенциал размещен по территории страны крайне неравномерно, что объективно усложняет реализацию унифицированных нормативно - расчетных методов регулирования взаимоотношений между уровнями бюджетной системы России. Эти трудности усиливаются фактическим неравноправием субъектов Российской Федерации. Хотя из Республики Татарстан и Республики Башкортостан налоговые поступления увеличились, по ряду других республик положение принципиально не изменилось, что блокирует усилия федеральных органов исполнительной власти по расширению сферы применения нормативных методов территориального перераспределения бюджетных ресурсов.
По вопросам региональной политики в соответствии с Программой на 1993 - 1995 годы принят ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Реализуются федеральные целевые программы, оказывающие влияние на развитие регионов. Утверждена генеральная схема расселения. На разных стадиях разработки находятся более десяти федеральных законов, регламентирующих сферу действия региональной политики.
Правительство взяло курс на создание равных экономических возможностей во всех регионах и повышение однородности формируемого общероссийского рыночного пространства. С этой целью отменяются не оправдавшие себя налоговые и таможенные льготы и субсидии отдельным регионам и хозяйствующим субъектам.
8.2. Цели и средства реализации региональной экономической политики
Цели региональной экономической политики Правительства имеют многолетнюю перспективу и связаны со стратегическими направлениями социально - экономического развития России. Главными целями являются:
Укрепление экономического единства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;
Повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России;
Всемерное использование региональных условий и благоприятных предпосылок для формирования в регионах эффективной социально ориентированной экономики.
Для достижения этих целей в период 1995 - 1997 годов Правительство намечает решение следующих задач:
Обеспечить устойчивую работу основных систем жизнеобеспечения, научно - производственного потенциала, федеральных и региональных инфраструктурных систем, преодолеть спад производства прежде всего в наиболее развитых опорных регионах, свести к минимуму социальный и экономический ущерб от сокращения неконкурентоспособных производств;
Содействовать созданию в каждом регионе - субъекте Российской Федерации ресурсно - финансового потенциала, достаточного для решения основных задач социально - экономического развития;
Содействовать восстановлению нарушенных и формированию новых рациональных межгосударственных и межрайонных экономических связей;
Развивать общероссийский рынок как интегрированную систему региональных рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы;
Сократить разрыв в уровнях социального и экономического развития регионов - субъектов Российской Федерации путем активной поддержки отсталых и депрессивных территорий;
Удержать в социально безопасных рамках уровень безработицы в крупных центрах и индустриальных районах;
Принять меры к урегулированию миграции населения, обеспечить расселение переселенцев и беженцев в регионах, имеющих для этого необходимые предпосылки.
Правительство Российской Федерации будет использовать разнообразные формы и методы государственного воздействия при практическом осуществлении задач региональной экономической политики.
Основными формами этого регулирования являются:
Использование федерального бюджета и других источников для перераспределения финансовых ресурсов между регионами;
Размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд.
Каждая федеральная целевая программа должна иметь детально разработанный территориальный разрез.
Основная часть мероприятий Правительства, оказывающих воздействие на региональное развитие, будет осуществляться в рамках общей макроэкономической, структурно - инвестиционной, внешнеэкономической, социальной политики, проведения институциональных преобразований. При разработке и реализации должны учитываться интеграционный (агломерационный) региональный эффект и соответствие его интересам комплексного социально - экономического развития Российской Федерации. Так, при проведении конкурсов инвестиционных проектов с долевым (20 процентов) участием государства важно учитывать их влияние на социально - экономическую ситуацию в конкретных регионах (создание рабочих мест, развитие социальной сферы и т.д.).
По мере расширения инвестиционных возможностей государства будет формироваться фонд регионального развития, средства которого будут направляться на финансирование эффективных проектов регионального и межрегионального значения.
В целях развития наукоемких производств, высоких технологий и активизации международных экономических связей Российской Федерации в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру, будут создаваться условия для формирования свободных экономических зон, технополисов и других "точек роста".
Всемерное вовлечение во внешнеэкономические связи регионов Российской Федерации - необходимое условие их социально - экономического развития, формирования экспортной базы, создания конкурентоспособных производств.
При этом совместная работа федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна обеспечить:
Координацию внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации, в том числе с целью максимальной реализации их экспортного потенциала;
Формирование и реализацию межрегиональных программ внешнеэкономической деятельности;
Выполнение международных договоров Российской Федерации в области внешних экономических связей, затрагивающих интересы соответствующих субъектов Российской Федерации.
Для успешной реализации государственной региональной экономической политики предусматривается продолжить создание системы правовых и организационно - экономических норм, научно - технических и проектных работ, совершенствование механизмов государственного регулирования регионального развития.
В 1995 - 1997 годах намечается:
Подготовить нормативно - правовые документы о разграничении и делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также об общих принципах организации местного самоуправления;
Разработать проект закона о субъекте Российской Федерации;
Законодательно - нормативно закрепить процедуру оказания мер государственной поддержки регионам;
Пересмотреть структуру подразделений федеральных служб в регионах и размещение их;
Шире использовать возможности новых организационных форм экономического сотрудничества (региональные и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, территориальные финансово - промышленные группы и другие);
Обеспечить единое нормативно - правовое пространство для всех субъектов хозяйствования на всей территории Российской Федерации;
Разработать и внедрить систему мониторинга и научных прогнозов финансово - экономического и социального развития регионов России с учетом требований рыночной экономики.
Приоритетными направлениями действий Правительства на 1995 - 1997 годы являются укрепление экономического единства страны и поддержка регионов, оказавшихся в наиболее тяжелой экономической ситуации.
8.3. Развитие экономического федерализма и межрегиональной интеграции
Основы экономического механизма федеративных отношений в России, заложенные на предшествующем этапе политических, правовых и экономических реформ, будут развиваться в направлениях совершенствования бюджетно - налоговой системы, разделения государственной собственности и доходов от собственности (включая приватизацию) между бюджетами различных уровней.
Будут создаваться условия, при которых регионы были бы заинтересованы в достижении лучших экономических результатов, в расширении финансовых возможностей федерального бюджета. Деятельность Правительства Российской Федерации будет направлена на создание такого механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации, который обеспечивал бы свободу предприятий различных форм собственности и не допускал административных ограничений в перемещении товаров, финансовых ресурсов, рабочей силы между регионами. Должны учитываться интересы регионов при принятии решений, касающихся управления федеральной собственностью, находящейся на их территории.
В процессе реформирования налогово - бюджетной системы будет усилена роль рентных платежей при справедливом распределении экономического эффекта от природопользования между бюджетами всех уровней.
Развитие общероссийской и межрегиональной производственной инфраструктуры останется приоритетной областью инвестиционной деятельности государства. В то же время Правительство Российской Федерации будет создавать благоприятные условия для привлечения частных инвестиций, в том числе иностранных, для развития теле- и транспортных коммуникаций федерального и межрегионального значения.
Принимая во внимание, что основные элементы федеральной инфраструктуры (железнодорожный транспорт, главные телекоммуникации и т.п.) являются естественными монополиями, Правительство Российской Федерации будет осуществлять контроль за их экономической деятельностью, в том числе над ценообразованием.
Сохранится контроль органов исполнительной власти за формированием железнодорожных тарифов, особенно на тех транспортных направлениях, где уровень тарифов существенно ограничивает производственную деятельность регионов и межрегиональные связи. В частности, будет продолжено сдерживание роста тарифов на железнодорожные перевозки на Дальний Восток на расстояния свыше 3000 километров.
Правительство будет поддерживать региональные и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, располагающие большими возможностями объединения усилий территорий. Государственным органам и ассоциациям целесообразно сосредоточить совместную деятельность на подготовке и реализации целевых программ, использовании преимуществ межрегиональной интеграции, создании эффективных форм хозяйствования, формировании территориально - производственных комплексов и "точек роста", поддержке предпринимательства, создании при необходимости совместной собственности.
8.4. Поддержка проблемных регионов
Особое внимание государство будет уделять проблемным регионам, которые выделяются в зависимости от уровня развития, глубины кризисных процессов, значения в решении общегосударственных социально - экономических задач. Основными типами проблемных регионов в современной ситуации являются: отстающие, депрессивные, кризисные, а также регионы особого стратегического значения.
Сохраняют свою остроту вопросы подтягивания отстающих в экономическом отношении регионов, характеризующихся чрезмерно низкими душевыми доходами населения и недостаточным производственным и финансовым потенциалом. На развитие экономической базы отстающих регионов потребуются значительное время и активная поддержка государства, прежде всего в вопросах привлечения в эти регионы инвестиций и создания новых рабочих мест, в том числе и за счет средств федерального бюджета. Населению этих регионов будет оказываться социальная помощь из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Депрессивные районы - территории, обладающие достаточным экономическим потенциалом, но в результате структурного кризиса характеризующиеся устойчивым снижением производства и реальных доходов населения, растущей безработицей. К этой категории территорий следует относить не только субъекты Российской Федерации, но и конкретные части областей, краев или республик, что позволит оказывать целевую помощь депрессивным местностям, не распространяя ее на развитые центры субъектов Российской Федерации. Предусматривается разработка специальной федеральной программы по социально - экономическому развитию депрессивных районов, выделение в федеральных бюджетах на 1996 - 1997 годы необходимых средств для ее финансирования.
Предусмотренные нормативно - законодательными актами методы и механизмы поддержки предпринимательства, привлечения частных (в том числе иностранных) инвестиций, содействие инвестиционной активности, реструктуризации предприятий, переподготовка кадров и т.д. с целью облегчения доступа предприятий и населения этих регионов к действующим (или формирующимся) каналам финансовой помощи будут являться основной формой поддержки депрессивных регионов. В связи с этим при разработке программы будет проведена полная инвентаризация такого рода механизмов, оценена эффективность их действия и определены возможности сосредоточения их применения преимущественно (или исключительно) в депрессивных регионах. Обеспечить приоритет депрессивных регионов при распределении инвестиций, предусмотренных федеральными программами развития производственной инфраструктуры, имея в виду:
Проблемы кризисных регионов, отличающихся экстремальным характером экономических, социально - политических и экоприродных процессов (остановка подавляющей части промышленных предприятий, межэтнические конфликты, последствия природных катаклизмов), будут решаться с помощью федеральных целевых программ. На кризисные регионы будут распространяться меры, предпринимаемые в отношении депрессивных регионов.
Народное хозяйство России не может нормально развиваться без природных ресурсов Крайнего Севера. Сохраняется приоритетное значение государственной поддержки топливно - энергетического и горнопромышленного комплексов. Будут решаться проблемы структурной перестройки промышленности Севера в направлении ликвидации непрофильных, убыточных и экологически "грязных" предприятий, развития транспортной инфраструктуры, включая совершенствование трансарктической навигации. Особое внимание будет уделяться созданию благоприятных условий для коренных народностей Севера, обеспечению жизнедеятельности населения индустриальных центров, совершенствованию системы завоза товаров, переселению избыточного населения в районы, более благоприятные для проживания. Необходимо в 1995 году доработать и принять федеральную программу социально - экономического развития районов Севера.
Особое геополитическое положение Дальнего Востока и Калининградской области предопределяет необходимость принятия специальных целевых федеральных программ социально - экономического развития этих регионов, укрепления их транспортных связей с центральной Россией, усиления их роли во внешнеэкономических отношениях.
Требуют внимания регионы, граничащие с республиками бывшего СССР. Новое приграничье России глубоко интегрировано с сопредельными зарубежными территориями в экономическом, культурно - этническом и демографическом плане. Поэтому посредством правовых и экономических инструментов будет поощряться стремление приграничных районов к всеобъемлющему сотрудничеству с соседними областями Республики Казахстан, Украины, Республики Беларусь, других республик бывшего СССР. Учитывая прогресс в вопросах создания общего экономического пространства СНГ, намечается подготовить на межгосударственной основе предложения по нормативно - договорному оформлению приграничного сотрудничества по вопросам координации и регулирования транспортных, торговых, медицинских, культурных, информационных и других связей с прилегающими зарубежными регионами, совместного решения экологических проблем, правоохранительной деятельности и др.
В предстоящий период будет законодательно определен статус проблемных регионов разного типа.
Региональная политика как единое целое в нашей стране полностью еще не сложилась и ее основные положения окончательно не оформились. Поэтому назрела необходимость развернуть работу органов государственной власти по созданию и отладке механизмов функционирования и развития цивилизованных федеративных отношений. Главное в региональной политике - социальная сторона, воздействие же на хозяйство носит подчиненный характер. Большую опасность для будущего страны представляет сепаратизм, для которого выделяют три категории: первичный риск (вероятность) обособления и отделения регионов, вторичный риск (тяжесть последствий) для РФ, третичный риск (опасность отделения) для регионов. Целями региональной политики федеральных органов в области информационного взаимодействия должно быть: формирование единого правового пространства в этой области, активизация деятельности субъектов Федерации по формированию их собственной политики в обеспечении информационной безопасности на своей территории, содействие развитию региональной среды распространения сообщений.
Поддержка развития регионов - одна из главных функций региональной политики, но сначала нужно рассмотреть причины обострения региональных проблем в России на фоне общенационального кризиса (раздвоенность национального сознания россиян, неоднородность российских регионов). От советского периода Россия унаследовала большие различия между субъектами Федерации по объему производства, втянутости в международные экономические связи, структуре экономики, уровню жизни. Россия должна признать тот факт, что дифференциация является естественным этапом существования нынешней территориальной системы страны и что на смену стратегии расширения должна прийти стратегия сосредоточения, дающая возможность сконцентрировать усилия на перестройке и разрешении внутренних проблем для последующего выхода во внешний мир в новом качестве. Поэтому, осуществляя государственное регулирование регионального развития главное внимание должно быть, обращено на финансово-бюджетные и налоговые аспекты государственного регулирования и селективной поддержки регионального развития. В общем, новая региональная стратегия должна быть обоснована в комплексном прогнозе развития и размещения производственных сил России, который включает инвариантный прогноз территориального развития страны и основных межотраслевых комплексов, а также прогнозной оценки экономического и социального развития регионов. Отмечается, что условиях рыночных отношений Россия обречена вести постоянную борьбу с противоречиями регионального развития. Вполне вероятна такая ситуация, что через некоторое время в стране одновременно будут присутствовать допромышленные, промышленные и постпромышленные типы экономики регионов, что неизбежно будет ослаблять экономическую спаянность страны. Большое внимание региональной политики должно быть уделено экономическим механизмам ее реализации. Регионы в любых условиях и изначально являются одним из субъектов экономических отношений, без которых само их существование в воспроизводственном процессе немыслимо. Стратегия промышленной политики, ее приоритеты и источники ресурсного обеспечения должны определяться как минимум на двух уровнях: федеральном и региональном, а стратегия всей региональной экономической политики центра должна быть направлена на реализацию трех главных принципов региональной стратегии России: благополучия граждан, целостности государства, территориальной справедливости. В общем, потенциал структурной перестройки экономики России еще не исчерпан. Поэтому положение отдельных регионов пока не является устойчивым, вследствие чего вокруг вопросов транспортных и энергетических тарифов, курса национальной валюты и тарифной политики будет вестись основная борьба между регионами и между регионами и центром. Следует ожидать и обострения противоречий, связанных с диспропорциями развития финансово-бюджетной системы.
Особое место в современной региональной политике занимает политика в отношении так называемых проблемных регионов. В целом субъекты - ""доноры"" являются не столько богатыми, сколько потенциально мощными; ""нулевые"" - среднеразвитыми; ""реципиенты"" - слаборазвитыми. Нынешняя система формирования федерального бюджета фактически потворствует неравноправию субъектов Федерации. Для России неприемлемы унифицированные подходы и рекомендации, одинаково подходящие для всех регионов. При анализе региональной политики целесообразно выделение проблемных регионов следующих типов: экологически неблагоприятные; с высокой концентрацией производства и населения; индустриально слабо развитые; сельскохозяйственные, промышленные депрессивные; резервные; рекреационные; районы нового хозяйственного освоения. Проблемные регионы должны стать объектами государственного регулирования, при этом должен быть определен и официально закреплен их статус и отработан механизм разрешения региональных проблем различного типа и ранга в условиях становления рыночных отношений. Все регионы в стране делятся на три типа: кризисные, депрессивные и самообеспечивающие свое развитие. Программа помощи депрессивным регионам осуществляются на федеральные деньги, главная задача программы - остановить разбег по уровню развития регионов.
Кредитно-денежная и бюджетная политика в отношении регионов является одним из самых главных инструментов региональной политики в России. Отмечается необходимость осуществить преобразование в сфере кредитно-денежной политики государства в пользу регионов, важность государственной поддержки регионов в части инвестиций. При этом региональная инвестиционная политика становится во все большей степени политикой самих регионов, а не только федерального центра, но в целом, однако, отмечается слабая инвестиционная ориентация региональных бюджетов. В результате без кардинального пересмотра региональной инвестиционной политики, отношения к управлению субфедеральной, муниципальной собственностью, к расходованию бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на программы социально-экономического развития, без жесткой позиции в учете этой собственности и эффективного ее использования преодоление кризисных явлений того или иного региона России практически невозможно.
В современной России очень обострились межнациональные отношения. Одна из задач региональной политики - снижение межнациональной напряженности. Для этого приоритетными в - деятельности общества должны быть:
1) последовательная реализация конституционных норм о равноправии субъектов Федерации,
2) создание реальных условий для действительно свободного диалога культур. Одним из принципов гармонизации межнациональных отношений в РФ должна стать незыблемость исторически сложившихся границ всех субъектов Федерации.
Отдельно я выделил статьи по региональной экологической политике, значение которой для общего состояния экологии в стране неоценимо велико. В условиях, когда субъекты Федерации располагают широкими полномочиями по управлению природопользованием и охране окружающей среды, государство сохраняет за собой законодательные и координирующие функции. Важнейшим инструментом такого регулирования и является региональная экологическая политика.
Не менее важна и региональная политика в области образования, науки и техники. Отмечается, что децентрализация, регионализация управления вузами является важным стратегическим направлением общей политики регулирования высшего образования. В настоящее время происходит переориентация российских государственных университетов на более активное обслуживание региональных нужд. Главные черты новой концепции высшего образования в РФ: увеличение количества институтов и регионализация высшего образования, реализация адаптивной стратегии хозяйствования университетов в системе региональных научно-образовательных программ. Проводимая ранее региональная политика государства предопределила развитие производств первого технологического уклада в районах с преимущественно сырьевой ориентацией. В стране нет ни одного крупного экономического района, где бы преобладали производства второго и третьего уклада. Переход к более высоким технологическим укладам, являясь основой региональной научно-технической политики, основывается на развитии ресурсосберегающих технологий.
За последние годы региональная политика в России сделала колоссальный рывок в своем развитии. В целом ряде статей прослежено, как развивалась региональная политика, отношения Центра и регионов за последние годы, анализируется процесс формирования федеративного государства. Общепризнанной формулы региональной политики до сих пор нет. И это не случайно, ибо сведение сложного и противоречивого к простому и безвариантному - одна из сложнейших задач всякой политики, стремящейся стать действенной. Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формулируются, отстаиваются и защищаются. Из данной методологической посылки следует: региональной политикой можно считать лишь такую систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.
Региональная политика - это отнюдь не совокупность региональных аспектов других политик; она не должна ни быть первичной по отношению к ним, ни выступать их ""региональной"" тенью. Региональная политика - это целостное звено политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретной территории, оставаясь ""наедине"" с государством, его экономической, внешней, внутренней и иной политикой.
Каждая политика не только выражает единые интересы, но и консолидирует интересы различные. Поэтому всякая политика хороша настолько, насколько ей удается поддерживать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение, и она в той мере эффективна, в какой достигнут компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов. И подобно идее мира во внешней политике объединительной идеей и государственной и местной региональной политики может и должна стать устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.
Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализованной среды на конкретной территории и с учетом местных условий. Государственная же региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах. Только при этих подходах может быть создана реальная основа для становления ясной и непротиворечивой государственно-местной региональной политики, признающей как общую идеологию согласия, так и наличие специфических интересов у государства и регионов.
Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные ныне возможности государственной помощи. Истинной целью региональной политики отдельных регионов является обеспечение полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы.
Региональная политика ныне находится одновременно в правовом вакууме и в правовом хаосе. Потенциальное правовое поле региональной политики как таковой интенсивно и бессистемно заросло: за последние годы на Россию обрушена лавина законов, указов, постановлений и распоряжений, без серьезного друг с другом согласования.
Условием эффективного достижения целей и решения задач, поставленных в рамках региональной политики, направленной на обеспечение благосостояние населения, устойчивого экономического роста на базе повышения конкурентоспособности российской экономики, в среднесрочной перспективе будет являться внедрение в экономическую политику федеральных властей целого ряда новых инструментов и механизмов, отражающих новый подход к региональной политике. Этот подход будет основан на максимально полном использовании преимуществ федеративного государственного устройства в проведении экономической политики.
Успешное решение поставленных на среднесрочную перспективу задач требует выполнения ряда условий, включающих в себя создание и бесперебойное функционирование новых инструментов региональной составляющей федеральной экономической политики.
Во-первых, необходимо создание системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей. Такие приоритетные направления социально-экономических реформ, как активная региональная политика, децентрализация экономики и бюджетной системы, должны сопровождаться созданием системы, позволяющей оперативно получать и анализировать информацию о состоянии экономики регионов и муниципальных образований, состоянии региональных и муниципальных финансов, показателях, характеризующих продвижение реформ в различных областях и связанных с ними проблем. Помимо этого, система федерального мониторинга будет разработана и построена с учетом необходимости сбора информации и проведения типологизации территорий с целью обеспечения выполнения долгосрочных приоритетов территориального развития.
Система федерального мониторинга также будет связана со сбором информации и анализом состояния нормативно-правовой базы на региональном и местном уровнях, выявлением инфраструктурных возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов в регионах и муниципальных образованиях. Помимо этого задачей мониторинга будет являться выявление формальных и неформальных барьеров для ведения бизнеса и осуществления инвестиционных проектов.
Помимо создания основы для принятия решений в области экономической политики система мониторинга будет являться инструментом выявления и распространения информации о лучшей региональной и местной практике. Разграничение полномочий между уровнями власти и управления предполагает автономию региональных и местных властей в принятии решений в рамках своей компетенции, что в свою очередь, создает предпосылки для существования различных региональных практик проведения реформ. Сбор информации об успешных региональных практиках, а также распространение указанной информации позволит значительно повысить эффективность проведения реформ в целом по стране.
Во-вторых, повышение уровня конкурентоспособности российской экономики в среднесрочной перспективе тесно связано с содействием федеральных властей усилиям органов власти субъектов Российской Федерации по проведению экономической политики, в том числе - реализации инвестиционных проектов в области транспортной и социальной инфраструктуры. Основными инструментами межрегиональной координации решений, принимаемых региональными властями в области экономической политики станут:
Координация разработки программ федеральной и региональных программ социально-экономического развития;
Координация бюджетного процесса в рамках введения инструментов бюджетирования по результатам на федеральном и региональном уровнях;
создание системы совместного финансирования инвестиционных проектов со стороны заинтересованных регионов и федеральных властей.
В-третьих, одним из направлений повышения конкурентоспособности экономики в среднесрочной перспективе является проведение реформы естественных монополий и жилищно-коммунального хозяйства, эффективная реструктуризация бюджетной сети, организация предоставления услуг общего образования. При этом ключевую роль в организации предоставления жилищно-коммунальных услуг, а также ряда иных важных в повседневной жизни общественных благ играют органы местного самоуправления.
Помимо своей значимости для обеспечения благосостояния населения и оказания общественных услуг, местное самоуправление является ближайшим к населению уровнем публичной власти, что позволяет рассматривать его также в качестве института самоорганизации населения и развития гражданского общества. Это свидетельствует о важности местного самоуправления также и для решения задачи создания институтов, способствующих повышению темпов экономического роста.
В этой связи приоритетом Правительства будет являться активное содействие развитию независимых выборных органов местного самоуправления, повышение ответственности местных властей перед избирателями за принимаемые решения. Одновременно следует наделить местные власти финансовыми гарантиями, обеспечивающими необходимую степень автономии в принятии собственных решений.
Следует учитывать, что ближайшие несколько лет будут характеризоваться переходом к новой структуре органов местного самоуправления. При этом система муниципальных органов власти, создаваемая в результате реформы, должна приобрести следующие основные характеристики эффективного местного самоуправления:
Выборность глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления, по возможности - напрямую населением соответствующих муниципальных образований;
Наличие автономии в принятии решений в рамках собственной сферы компетенции (в отношении вопросов местного значения);
Наличие финансовых гарантий деятельности местных властей - собственных налоговых доходов и налоговых полномочий, формализованных правил финансовых взаимоотношений с органами государственной власти всех уровней;
Наличие механизмов ответственности перед избирателями за принимаемые решения.
Для развития местного самоуправления необходима реализация заложенных в новом законодательстве об общих принципах организации местного самоуправления в России мер, направленных на переход к новой структуре и полномочиям муниципальных образований. Одновременно в рамках системы федерального мониторинга Правительство РФ будет оперативно реагировать на текущие проблемы реформы и, в случае необходимости, принимать меры, направленные на поддержку успешной реализации реформы и повышение ее эффективности.
В-четвертых, реализация очередного этапа социально-экономических реформ в среднесрочной перспективе и масштабность поставленных общенациональных задач даже при наличии разработанной среднесрочной стратегии преобразований во многих случаях характеризуется многовариантностью принимаемых мер и, соответственно, неочевидностью их последствий. В этой связи, учитывая децентрализованный характер российской экономики и межтерриториальную дифференциацию условий принятия решений, в среднесрочной перспективе произойдет расширение практики пилотных проектов по реализации различных сценариев реформ на региональном уровне с последующим распространением результатов с использованием системы федерального мониторинга.
Речь идет, прежде всего, о таких областях очередного этапа преобразований, как административная реформа, внедрение новых механизмов бюджетирования, финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями, механизмы реализации инфраструктурных проектов, развитие механизмов частно-государственного партнерства и др.
Для эффективного использования инструмента пилотных проектов необходима разработка нормативно-правовой базы, стимулирующей проведение экспериментальных пилотных проектов на региональном и местном уровне, а также использование и внедрение их результатов. В ряде случаев будет производиться финансовая поддержка, направленная на софинансирование экспериментальных проектов со стороны федеральных властей.
В-пятых, связанным с предыдущим вопросом региональной политики федеральных властей является проблема внедрения эффективных инструментов создания стимулов для проведения социально-экономических реформ на региональном и местном уровне в увязке с решением задач, стоящих перед федеральным центром. Повышение самостоятельности региональных и местных властей в решении вопросов, находящихся в рамках их компетенции, переход на новые принципы предоставления финансовой помощи в связи с проведением разграничения полномочий предполагает снижение вмешательства федеральных властей в решения органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления в сферах их компетенции.
При этом федеральные власти будут по возможности отказываться от избыточного федерального регулирования и прямого воздействия на органы власти нижестоящего уровня при решении вопросов регионального и местного значения. Это не приведет к отказу от политики по проведению необходимых преобразований на всех уровнях власти и управления, однако формы реализации такой политики приобретут иной вид, в большей степени соответствующий федеративному характеру российского государства.
Для решения этой задачи необходимо внедрение системы новых стимулов для проведения приоритетных экономических реформ на региональном и местном уровнях власти и управления, чему может способствовать использование следующих финансовых механизмов:
Межбюджетные трансферты, выделяемые субъектам Федерации и муниципальным образованиям, реализующим согласованные с федеральным (региональным) центром программы экономических реформ, использование накопленного опыта распределения федерального Фонда реформирования региональных финансов;
Более широкое использование межбюджетных трансфертов, направленных на софинансирование со стороны федерального бюджета расходов региональных и местных властей, связанных как с проведением экономических реформ, так и с использованием новых инструментов экономической политики;
В-шестых, проведение политики по выявлению и развитию экономических кластеров на территориальном уровне
Кластерная политика характеризуется тем, что центральное внимание уделяется укреплению сетей взаимосвязей между экономическими субъектами - участниками кластера, в целях упрощения доступа к новым технологиям, распределению рисков в различных формах совместной экономической деятельности в т.ч. для совместного выхода на внешние рынки, организации совместных НИОКР, совместного использования знаний и основных фондов, ускорению процессов обучения за счет концентрации и физических контактов специалистов мирового уровня, снижению транзакционных издержек в различных областях, за счет увеличения доверия между участниками кластера.
К числу основных направлений кластерной политики федеральных и региональных властей, следует отнести:
Софинансирование аналитических исследований структуры кластера, определение сильных и слабых мест кластера, разработка плана развития кластера, включающего официальные цели и стратегию;
Создание в кластерах центров по обмену знаниями и установлению контактов, привлечение заинтересованных организаций к совместным действиям в рамках кластера;
Реализация программ содействия выходу предприятий кластера на внешние рынки, проведение совместных маркетинговых исследований и рекламных мероприятий;
Повышение эффективности программ профессиональной подготовки кадров, в соответствии с потребностями кластера, в том числе через корректировку учебных планов учреждений профессионального образования, совместную организацию программ переподготовки и повышению квалификации кадров, стажировок;
Содействие коммерциализации результатов исследовательской деятельности;
Повышение требований к качеству товаров и услуг, производимых в рамках кластера, при осуществлении государственных закупок.
Реализация федеральными органами власти политики содействия экономическому развитию территории, в т.ч. кластерной политики, требует формирования адекватных институтов реализации такой политики, включая формирования агентств регионального и муниципального развития, основными функциями которых должно стать создание структур мониторинга и анализа экономического развития, проведение обследований предприятий, проведений прогнозных исследований, разработка и реализация стратегической программы развития региона, консультационная поддержка созданию новых предприятий, содействие реструктуризации предприятий-банкротов, либо предприятий, оказавшихся в затруднительном финансовом положении, содействие инновациям и трансферу технологий, анализ имеющихся и прогноз будущих потребностей в специальностях для учреждений образования, привлечение иностранных инвесторов, вывод предприятий на международные рынки, содействие туризму.
Федеральное правительство будет активно содействовать проведению кластерной политики на региональном и муниципальном уровне за счет поддержки пилотных проектов, распространение лучшей практики, разработке модельных нормативно-правовых актов и реализации профильных программ переподготовки кадров.
В-седьмых, развитие механизмов частно-государственного партнерства при реализации инфраструктурных проектов.
Правительство Российской Федерации будет создавать стимулы для расширения использования региональном и муниципальном уровне лизинговых и концессионных механизмов финансирования инвестиционных проектов, практики смешанного финансирования инвестиционных проектов в области транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунальном хозяйстве, здравоохранения и производстве социальные услуг. Большое значение будет иметь развитие практики максимального тесного взаимодействия с предпринимательскими ассоциациями в выработке и реализации политики регионального (муниципального) развития.
Анализ социально-экономической ситуации показывает, что причины складывающихся угроз экономической безопасности страны имеют ярко выраженный региональный характер. Они - регионально дифференцированы, будь то глубокий экономический спад или безработица, высокий уровень задолженности по заработной плате, пенсиям и социальным пособиям, низкая финансовая дисциплина, слабая защищенность отечественных товаропроизводителей. Решению многих социально-экономических проблем препятствуют несовершенные, не соответствующие полномочиям региональных органов налоговая и бюджетная системы, большое количество часто необоснованно и конъюнктурно предоставляемых налоговых, таможенных и иных льгот, затрудняющих решение стратегических задач. Страну захлестывает коррупция и криминализация. В ряде регионов криминальные элементы открыто рвутся к власти. Все это усугубляется возрастающей дифференциацией экономического развития регионов и уровня жизни их населения.
Не случайно большинство мер по обеспечению национальной и экономической безопасности имели региональный характер, так как возникающие угрозы, как правило, связаны с определенными районами и могут охватить своими негативными последствиями также и другие территории.
Дальнейшее социальное и экономическое развитие нашего общества напрямую зависит от четкой региональной политики государства. Учитывая необходимость обеспечения национальной и экономической безопасности России, государственная региональная политика призвана решать двуединую задачу. С одной стороны, необходимо активизировать интеграционные процессы, направленные на укрепление российской государственности и процветание ее экономики. С другой - локализовать региональные конфликты, ликвидировать их последствия, поэтапно устранять причины и факторы, их порождающие, свести к минимуму риск возникновения межэтнических конфликтов, обеспечивать стабилизацию политической, социально-экономической, экологической обстановки в каждом регионе России. Важно отметить, что переход от методов планирования народного хозяйства к методам рыночного регулирования и регионального программирования не был безболезненным. Повсеместно произошло обострение социально-экономической напряженности, резко расширился состав депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении районов России. Наблюдается чрезмерная территориальная концентрация производительных сил в результате преимущественного размещения торгово-промышленного и банковского капитала в немногих высокоурбанизированных зонах и крупнейших городах России, особенно в Москве и Санкт-Петербурге.
Одна из наиболее опасных угроз национальной безопасности и территориальной целостности государства исходит от регионального сепаратизма. Питательной почвой для активизации процессов экономического и политического сепаратизма являются, с одной стороны, резко возрастающая за последние годы территориальная дифференциация уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а с другой - получившая широкое распространение среди регионов с богатыми топливно-сырьевыми ресурсами (Среднее Приобье и др.) теория независимого экономического развития.
В условиях спада производства усиливается неравномерность социально-экономического развития регионов, разрыв между «развитыми» и «неразвитыми», в том числе «депрессивными», районами.
В этих условиях в сфере государственной региональной политики необходимо выделить приоритетные задачи, отвечающие, на наш взгляд, интересам национальной безопасности России:
- * укрепление территориальной целостности и государственного суверенитета России на основе принципов федерализма. Сохранение единого экономического пространства как основы формирования общероссийского рынка;
- * реализация новой стратегии территориального развития производительных сил страны и размещения отраслевых производств путем поддержания оптимальных территориальных пропорций в развитии экономики, включая ее военно-экономический потенциал. Преодоление резких различий в социально-экономическом уровне субъектов Российской Федерации. Приоритетное развитие регионов, имеющих геополитическое и стратегическое значение;
- * совершенствование федеративных отношений. Последовательная реформа федеративного устройства страны. Подчинение интересам федерализма социальной, этнической, бюджетно-налоговой политики;
- * последовательное формирование паритетных экономических и бюджетно-финансовых взаимоотношений между региональными и федеральными органами исполнительной власти, исключающих возникновение конфликтных ситуаций.
Одно из центральных мест в решении проблемы управления социально-экономическим развитием страны занимают вопросы укрепления финансовой самостоятельности и самодостаточности регионов на основе принципов бюджетного федерализма. Они предполагают: усиление роли территориальных бюджетов в системе государственных финансов страны; наделение каждого уровня власти для реализации полномочий необходимыми финансовыми ресурсами; обеспечение единства финансово-бюджетной и налоговой системы Российской Федерации при заключении соглашений по взаимоотношениям федеральных органов власти с субъектами Российской Федерации.
В этой связи требует серьезного улучшения действующая практика учета расходов федерального бюджета, передаваемых на территории субъектов Российской Федерации по всем направлениям. В первую очередь это необходимо для справедливого распределения всех видов финансовой помощи. Действующая модель трансферов за счет Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, несмотря на ее совершенствование, на протяжении трех лет не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны.
При действующей схеме выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников бюджетов субъектов Федерации без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному, скрытому перераспределению доходов от одного региона к другому. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов Федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой прирост доходов, по сравнению со средними для регионов России, получающих трансферт, подлежит перераспределению.
Представляется целесообразным рассмотреть проблему определения трансфертов с точки зрения выравнивания возможностей регионов по предоставлению определенного стандартного (или минимально гарантированного) набора государственных услуг населению независимо от места его фактического проживания и при относительно стандартном уровне налогообложения юридических и физических лиц.
Самостоятельной является проблема определения доходов, подлежащих выравниванию. На наш взгляд, выравниванию должны подлежать не все доходы субъектов Федерации, а только те, налоговая база которых зависит от результатов деятельности Федерации в целом.
Проведенный анализ отдельных проблем региональной экономической безопасности позволяет выделить вопросы государственной региональной политики, от решения которых будет в значительной степени зависеть территориальное и экономическое единство России. Это, в частности:
- * ускорение работы по законодательно-правовому обеспечению федеративного устройства России на основе реального равноправия ее субъектов, разграничению предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов власти;
- * активное противодействие сепаратистской и националистической деятельности в центре и на местах, направленной на политическую и экономическую дезинтеграцию и развал России;
- * разработка комплексных мер по селективной государственной поддержке регионов с наиболее сложными социально-экономическими, демографическими и экологическими условиями, а также депрессивных и кризисных регионов;
- * содействие ускоренному социально-экономическому развитию приграничных районов, обустройству новых границ России в увязке с формированием свободных экономических зон и активизацией приграничного регионального сотрудничества;
- * регионализация структурной политики государства и учет региональных приоритетов при разработке и реализации целевых федеральных и межгосударственных экономических программ, особенно их инвестиционных разделов;
- * оказание федеральной помощи депрессивным районам, а также районам с особыми условиями развития (Север, новые приграничные районы, территории с особым геополитическим положением);
- * совершенствование системы бюджетного федерализма, предусматривающего усиление роли территориальных бюджетов в системе государственных финансов при сохранении достаточно сильного федерального бюджета, обеспечивающего единство финансово-бюджетной и налоговой системы страны;
- * проведение упреждающих мер социально-экономического характера со стороны федеральных и региональных органов государственной власти по локализации очагов социальной напряженности, особенно связанных с депопуляцией и миграцией населения, спадом производства (в том числе в городах с узкой градообразующей базой и районах с развитым военно-промышленным комплексом), безработицей, кризисом неплатежей;
- * формирование нормативно-правовой базы в целях усиления координирующей роли региональных и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в совместном решении комплексных экономических и социальных проблем развития сопредельных регионов и их участия в реализации федеральных целевых программ в части, относящейся к территории той или иной ассоциации.
Библиографическое описание:
Нестерова И.А. Государственная региональная политика [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт
Государство реализует свою политику в регионах в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и иными нормативными актами. Государственная политика призвана регулировать жизнь регионов и следить за реализацией основных государственных задач.
Понятие региональной политики
Российская Федерация – государство, расположенное на огромной территории. Территориальное деление РФ подразумевает наличие районов, областей, республик. Каждый регион требует особого подхода со стороны государства. По причине многообразия климатических и природных условий в Российской Федерации действует многосторонняя и достаточно многообразная региональная политика.
Что такое региональная политика? Что входит в её состав?
представляет собой комплекс мер направленных на управление развитие как страны в целом, так и регионов в частности. Меры направлены на совершенствование и управление политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном и региональном аспектах.
Цель региональной политики в Российской Федерации можно назвать формирование эффективного и компактного государства. Данная цель является стратегической.
Региональная политика государства включает в себя широкий спектр различных элементов. Ключевые элементы региональной политики государства изображены на рисунке.
Все компоненты, представленные на рисунке обладают своими особенностями. Теперь следует охарактеризовать каждый компонент. Начнем с налоговой политики государства.
Налоговая региональная политика направлена на определение налоговых льгот и особенностей налоговых выплат в соответствии сос спецификой каждого отдельного региона. Налоговая политика определяет режим деятельности предпринимательства в регионе и налоговую систему региона.
Социальная политика региона – это деятельность государства направленная на регулирование социальных и экономических условий жизни каждого конкретного региона.
Принципы социальной политики
Структурная политика региона – это система мер по поддержке и реструктуризации предприятий региона, направленная на повышение их эффективности и конкурентоспособности.
Инвестиционная политика направлена на разработку и реализацию мер по поддержке инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, распределению бюджетных капиталовложений.
Ценовая политика – представляет собой различные подходы государства к регулированию цен и тарифов, способы и формы этого регулирования.
Бюджетная политика – на распределение, контроль и анализ использования государственных средств, направленных на финансирование регионов. Также это процесс перераспределения государственных средств.
Институциональная политика – это реорганизация отношений собственности, управление государственной собственностью в регионах, взаимодействие с негосударственным сектором.
Уровни региональной политики государства
Современная наука выделяет два уровня региональной политики государства:
- Федеральный уровень
- Региональный уровень
Каждый уровень рассмотрим подробнее. Начнем с федерального уровня региональной политики государства. Федеральный уровень региональной политики включает в себя определение "объективных" критериев отношения центра к регионам разного типа в сочетании с системой мер, направленных на решение конкретных региональных проблем.
Региональный уровень государственной политики подразумевает контроль за деятельностью региональных властей и, в соответствии с этим, выбор либерального или не либерального способа реализации региональных программ.
Правовое регулирование региональной политики
Региональная политика государства в Российской Федерацией функционирует в соответствии с Конституцией РФ, Федеральными законами и иными нормативными актами. Определяющим документом остается Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, которым были утверждены основные положения региональной политики в Российской Федерации. Основы региональной политики также нашли отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно новеллам данного закона, государство:
- разрабатывает и выполняет систему мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ;
- осуществляет разработку и реализацию специальных программ.
В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ за высшим органом исполнительной власти региона закреплены полномочия по разработке мер.
Помимо вышеуказанных нормативных актов в России функционируют:
- государственные программы, направленные на развитие регионов,
- Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года,
- Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года,
- 40 концепций и основ государственной политики,
- 20 стратегий развития,
- 80 с лишним стратегий социально-экономического развития субъектов РФ.
В качестве примера рассмотрим основы, заложенные в "Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года". В ней обозначены основные проблемы реализации региональной политики в Российской Федерации. Ключевые понятия для наглядности представлены в виде схемы ниже.
Проблемы региональной политики в РФ
В "Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года" обозначен спектр необходимых для решения задач. В их числе находятся задачи по совершенствованию налогообложения в регионах, повышению эффективности функционирования органов местного самоуправления и улучшению инвестиционного климата регионов.
Основные приоритеты и направления развития отношений «Центр-Регион» зафиксированы в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006 года бывшего Президента РФ В.В. Путина: «Правительству, региональным властям, органам местного самоуправления необходимо системно работать над модернизацией образования, здравоохранения, сельского хозяйства. Эффективно использовать уже имеющиеся здесь значительные ресурсы. Это должно обеспечить повышение качества услуг в здравоохранении и образовании. И при правильной организации работы, конечно же, позволит значительно увеличить заработную плату всех категорий работников, а не только тех, которые получают доплаты в рамках приоритетных проектов. Кроме того, уже с этого года большая часть расходов федерального бюджета должна быть ориентирована на конечный результат. Региональные органы власти также обязаны приступить к такой работе. Специально обращаю на это внимание региональных властей. Правительство сделало первые шаги в этом направлении. В регионах почти ничего не происходит» 7 (стр. 54) . Продолжаются дискуссии о том, возможно ли удвоение ВВП России за 10 лет. При этом участники дискуссии рассматривают многие факторы экономического роста, кроме одного - какой региональной политики требует от России задача устойчивого экономического роста?
Губернатор Красноярского края Александр Геннадиевич Хлопонин считает, что «Региональная политика любого современного государства - это компромисс между двумя тенденциями: выравниванием межрегиональных различий и приоритетным развитием регионов - лидеров. Выравнивание подразумевает в первую очередь финансирование текущих нужд реципиентов. В этом случае инвестиции федерального бюджета в регионах решают, прежде всего, социальные задачи. При варианте развития приоритетом становятся инвестиционные проекты экономического роста, а критерием для вложения федеральных денег - экономический эффект от государственных инвестиций. При этом региональный уровень принятия решений оснащается инструментами развития и полномочиями, достаточными для ведения эффективной промышленной политики.
В сегодняшней региональной политике России акцент делается на выравнивание межрегиональных различий. Текущие трансферты правительства (сумма фондов финансовой поддержки, компенсаций и софинансирования социальных расходов) превышают в 9 раз объем инвестиционной бюджетной поддержки регионов (через Фонд регионального развития). Правительство снижает объем инвестиционной поддержки регионов, увеличивая выравнивающие дотации. В результате государство не имеет возможности поддерживать перспективные инвестиционные проекты в территориях. Кроме того, потенциальные "локомотивы роста" лишены инструментов и полномочий для осуществления самостоятельной инвестиционной политики. Страны, имевшие опыт удвоения ВВП за 10 лет, делали это в первую очередь за счет нескольких базовых регионов - "локомотивов", за счет раскрытия их экономического потенциала. Опыт Китая, Индии, Южной Кореи и Бразилии показывает, что именно базовые регионы совершали экономический рывок, а затем импульсы экономической активности распространялись от лидеров к аутсайдерам. С последующим общим ростом социальных стандартов во всех регионах.
Для устойчивого роста экономики России необходимо создать стимулы к развитию и для регионов - доноров, и для регионов - реципиентов. Политика регионального развития должна:
- а) гарантировать базовые социальные стандарты каждому гражданину страны вне зависимости от региона проживания;
- б) способствовать экономическому развитию регионов;
- в) способствовать эффективной экономической политике на региональном уровне;
- г) развивать потенциал межрегионального сотрудничества.
Новая модель развития предполагает:
· Определение регионов - локомотивов
Необходимо выявить точки экономического роста через прозрачный механизм ревизии всей карты региональных инвестиционных проектов. Для этого предлагаю организовать Федеральный конкурс региональных инвестиционных проектов повышения конкурентоспособности. Конкурс должен быть открытым - любой регион сможет принять в нем участие. При этом отбор проектов на конкурсе должен осуществляться по четким критериям экономической эффективности. С привлечением независимых профессиональных экспертов и консультантов. Именно на реализацию отобранных проектов должны быть, в первую очередь, направлены средства Федерального фонда регионального развития.
· Комплексную региональную политику
Для осуществления устойчивого экономического роста России нужна Комплексная политика регионального развития. Я предлагаю сформировать комиссию федерального уровня по разработке государственной политики регионального развития. Эта комиссия могла бы рассмотреть несколько ключевых вопросов, от которых зависит региональная политика государства.
· Ревизию полномочий
Мы должны насытить региональный уровень принятия решений достаточным количеством инструментов развития, чтобы они могли осуществлять эффективную промышленную политику. Мировой опыт показывает, что центр промышленной политики в больших государствах постепенно перемещается на уровень регионов, чтобы они имели возможность самостоятельно встраиваться в глобальные цепочки кооперации. Не случайно появляются все более обоснованные экспертные заключения, что целостной федеральной промышленной политики в такой большой стране, как Россия, быть попросту не может. У каждого региона - свой уникальный сценарий интеграции в глобальные процессы, свои рынки сбыта, свои рынки капитала.
· Ревизию программ
Нам необходимо посмотреть, как стыкуются региональные программы развития с общероссийской стратегией развития. Нам необходимо выявить весь спектр несоответствий и попытаться совместить две эти большие темы.
· Новый сценарий интеграции
России необходимо выработать гармоничный с экономической точки зрения сценарий укрупнения регионов. Он должен способствовать решению проблемы формирования мощных производственных комплексов на базе регионов-локомотивов экономического роста. Если мы говорим о том, что к центрам экономического роста России должны "подключаться" остальные российские регионы, то административное укрупнение регионов - один из вариантов экономической интеграции.
· Субъект регионального развития
Мы должны проработать вопрос о необходимости создания федерального органа исполнительной власти, координирующего вопросы регионального развития (проект закона). Новая региональная политика Федерации, нацеленная на развитие, позволит территориям самим определять свое экономическое развитие. Приоритеты промышленной политики региона должны вырабатываться только в диалоге бизнеса, экспертов и власти. Он может происходить в формате Совета по предпринимательству при губернаторе. Некоторые российские регионы готовы к тому, чтобы применить у себя положительный международный опыт классических Фондов регионального развития - частно-государственных компаний, достигавших заметных результатов по преображению территорий. Региональные власти могут и должны способствовать росту человеческого капитала региона» 9 (стр.2-3) .